Дискриминация государственных служащих по возрастному признаку (cообщение №1637/2007; 1757/2008; 1765/2008)

Организация Объединенных Наций

Комитет по правам человека

Сто третья сессия

17 октября − 4 ноября 2011 года

Пункт 9 предварительной повестки дня

Рассмотрение сообщений, полученных в соответствии с Факультативным протоколом к Пакту

Сообщения № 1637/2007, 1757/2008 и 1765/2008

Соображения, принятые Комитетом 24 октября 2011 года,сто третья сессия

24 октября 2011 года Комитет по правам человека в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола принял прилагаемый текст в качестве Соображений Комитета относительно сообщений № 1637/2007, 1757/2008 и 1765/2008.

[Приложение]

Приложение

Соображения Комитета по правам человека в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах (сто третья сессия)

относительно

сообщений № 1637/2007, 1757/2008 и 1765/2008 **

Комитет по правам человека, учрежденный в соответствии со статьей 28 Международного пакта о гражданских и политических правах,

на своем заседании 24 октября 2011 года,

завершив рассмотрение сообщений № 1637/2007, 1757/2008 и 1765/2008, представленных Комитету по правам человека г-ном Канессой и другими лицами в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах,

приняв во внимание всю письменную информацию, представленную авторами сообщений и государством-участником,

принимает следующее:

Соображения в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола

1.Автором первого сообщения от 5 июля 2007 года является Нестор Хулио Канесса Альбареда, гражданин Уругвая 1944 года рождения. Авторами второго сообщения от 15 января 2008 года являются Мари Мабель Бариндельи Бассини, Грасиэла Бесио Абаль, Мария дель Хесус Курбело Романо, Селия Динора Косио Сильва и Хорхе Анхель Кольясо Убольди, граждане Уругвая соответственно 1942, 1939, 1942, 1942 и 1946 годов рождения. Автором третьего сообщения от 18 февраля 2008 года является Элио Уго Торрес Родригес, гражданин Уругвая 1940 года рождения. Все упомянутые лица ранее состояли на дипломатической службе и считают себя жертвами нарушений прав, закрепленных в статьях 2, 5 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, со стороны Восточной Республики Уругвай. Автор третьего сообщения утверждает также, что имело место нарушение пункта с) статьи 25 Пакта. Факультативный протокол вступил в силу для государства-участника 23 марта 1976 года. Авторы не представлены адвокатом.

Факты в изложении авторов

2.1Авторы поступили на работу в Министерство иностранных дел Восточной Республики Уругвай в период с 1973 по 1980 год и были освобождены от должностей секретарей дипломатической службы по достижении ими 60‑летнего возраста на основании постановлений, принятых органами исполнительной власти в период с 2001 по 2006 год. Упомянутые постановления основывались на статье 246 Закона № 16170 от 28 декабря 1990 года, согласно которой статья 20 Закона № 14206 от 6 июня 1974 года, содержавшего Положение о дипломатической службе Министерства иностранных дел, была заменена следующим текстом: "Статья 20. Для сотрудников Министерства иностранных дел устанавливается следующий предельный возраст исполнения служебных обязанностей: посол, посланник, советник-посланник, советник, технический специалист категории А − 70 лет. Первый секретарь, второй секретарь, третий секретарь − 60 лет".

Исчерпание внутренних средств правовой защиты

2.217 сентября 2005 года автор первого сообщения возбудил иск о признании статьи  246 Закона № 16170 не соответствующей Конституции на том основании, что она противоречит принципу равенства и праву на труд. Решением от 12 октября 2006 года Верховный суд отклонил этот иск без рассмотрения вопроса о конституционности оспариваемой нормы. Верховный суд счел, что применение данной нормы не может быть обжаловано как не соответствующее Конституции, поскольку целью такого обжалования было бы признание этой нормы неприменимой в отдельно взятом случае, а не объявление ее недействительной в целом. Члены Суда единогласно признали, что жалоба может быть принята к рассмотрению, но что принцип равенства в данном случае нарушен не был, поскольку отсутствовало неодинаковое отношение к лицам, находящимся в равном положении, т.е. имеющим ранги первых секретарей.

2.3Автор первого сообщения указывает на то, что иск о признании недействительным постановления о его увольнении в данном случае подан быть не мог, поскольку согласно статье 23 Органического закона об учреждении Суда по административным спорам предметом такого иска может быть только административное решение, при принятии которого было допущено искажение или превышение полномочий, злоупотребление ими либо нарушение правовой нормы. Постановление же об объявлении занимавшейся им должности первого секретаря вакантной было принято на основании соответствующего законодательного акта и не имело ни одного из перечисленных выше признаков, в связи с чем иск о признании его ничтожным не имел шансов на успех. Из этого автор первого сообщения делает вывод, что поданная им жалоба на несоответствие Конституции была для него единственным реальным средством правовой защиты и что на этом все имевшиеся в его распоряжении внутренние средства были исчерпаны.

2.4Авторы второго сообщения, со своей стороны, также возбудили иск о неконституционности статьи 246 Закона № 16170, указав, что указанная статья противоречит принципу равенства и праву на труд. Данный иск был отклонен решением Верховного суда от 8 июня 2007 года. При этом Суд сослался на свое предыдущее решение от 20 сентября 2006 года, сочтя приведенное в нем обоснование применимым и к данному решению, поскольку оба дела полностью идентичны друг другу.

2.526 апреля 2007 года автор третьего сообщения возбудил иск о неконституционности статьи 246 Закона № 16170, указав, что в ней нарушаются принцип равенства и право на труд. Его иск был отклонен Верховным судом 14 декабря 2007 года. Суд занял позицию, согласно которой принцип равенства не ущемляется в случаях, когда закон предусматривает неодинаковые условия для лиц, находящихся в неодинаковом положении. По мнению Суда, в данном случае "в подходе законодателей нельзя усмотреть элементов произвола или дискриминации".

Ходатайства перед законодательным органом об отмене оспариваемой нормы

2.6Авторы упоминают о ряде безуспешных обращений в орган законодательной власти с ходатайствами об отмене вышеупомянутой статьи 246, имевших место начиная с 1998 года. Они сообщают также, что в ноябре 1998 года Комиссия по иностранным делам Палаты представителей единогласно одобрила законопроект соответствующего содержания, который, однако, встретил сопротивление тогдашнего Министерства иностранных дел − якобы по политическим мотивам.

Жалоба

3.1Авторы заявляют, что упомянутая выше статья 246 Закона № 16170, в силу которой они с 60-летнего возраста утратили право занимать должности секретарей Министерства, противоречит статье 26 и пунктам 1 и 2 статьи 2 Пакта. Авторы утверждают, что данная норма узаконивает неодинаковое отношение к равноправным лицам, каковыми являются сотрудники дипломатической службы. По мнению авторов, проведение различия между сотрудниками секретарских рангов и старшими должностными лицами дипломатической службы (советниками, посланниками и послами) при решении вопроса о выходе в отставку является необоснованным и необъективным, поскольку возраст в этом случае становится единственным критерием, принимаемым во внимание при решении вопроса о продолжении профессиональной карьеры, определяющую роль в которой должны играть интеллектуальные способности и опыт. Авторы отмечают, что сотрудники, которым до 60-летнего возраста не был присвоен очередной ранг, т.е. ранг советника, лишаются возможности продолжать профессиональную деятельность и вынуждены переходить на административную работу, утрачивая при этом все приобретенные ранее законные права и привилегии, в том числе дипломатический статус. Те же из сотрудников, кто до 60 лет смог получить ранг советника, могут оставаться на прежней работе до 70 лет. Авторы ссылаются на Соображения Комитета по делу Лов и др. против Австралии, сообщение № 983/2001, в которых Комитет счел, что различие по признаку возраста, которое не базируется на обоснованных и объективных критериях, можно приравнять к дискриминации по признаку "иного обстоятельства" в том смысле, в котором об этом говорится в статье 26 Пакта. Они ссылаются также на принятые Комитетом замечания общего порядка № 18, 25 и 26 и на вынесенные по этому вопросу решения Конституционного суда Колумбии.

3.2Авторы утверждают, что были нарушены также пункт 2 статьи 5 во взаимосвязи со статьей 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (применительно к праву на равные условия труда), статьи 23 и 24 Американской конвенции о правах человека (применительно к равным условиям доступа к государственной службе и равенству перед законом), статья 7 Дополнительного протокола к Американской конвенции о правах человека (применительно к праву на труд), Конвенция № 111 Международной организации труда (МОТ) 1958 года о дискриминации в области труда и занятий и Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы.

3.3Автор третьего сообщения утверждает также, что имело место нарушение пункта с) статьи 25 Пакта, не подкрепляя это, однако, никакими доводами.

Замечания государства-участника по существу дела

4.12 сентября 2008 года государство-участник сообщило Комитету, что его взаимоотношения с уругвайскими государственными служащими строятся не на договорной, а на законодательной основе. Следовательно, назначение на государственную службу рассматривается не как наем работника по контракту, а как присвоение назначаемому лицу статуса, оговоренного в законе, каковым и определяются его права и обязанности. Право оставаться в должности означает, что до тех пор, пока сотрудник отвечает требованиям, предъявляемым к данной должности, он не может быть перемещен на другую должность, за исключением определенных ситуаций, предусмотренных законом, в данном случае − Положением о дипломатической службе. Государство-участник подчеркивает, что право оставаться в должности не следует путать с правом оставлять за с о бой занимаемую должность. Именно сотрудник предназначается для той или иной должности, а не должность для сотрудника. Это можно отнести и к дипломатическому статусу, который предоставляется сотрудникам не в личном качестве, а в связи с занятием ими определенной должности.

4.2Государство-участник утверждает, что оспариваемое положение − статья 246 Закона № 16170 − не носит дискриминационного характера, так как отвечает требованиям обоснованности и объективности, что и было подтверждено Верховным судом. В соответствии с этим положением все сотрудники, которым до достижения 60-летнего возраста не был присвоен ранг советника, переводятся из категории М, т.е. категории дипломатического персонала, в категорию R (специалисты, не имеющие дипломатического статуса), тогда как сотрудники, получившие ранг советника, остаются на должностях категории М. Государство-участник утверждает, что это положение в равной степени распространяется на всех сотрудников, положение которых аналогично положению авторов (т.е. достигших 60 лет и имеющих ранг ниже ранга советника), а потому между лицами, чей статус по закону является одинаковым, не существует никакой дискриминации. Государство-участник напоминает о своей прерогативе принимать меры по рациональной организации государственного аппарата и, в частности, по собственному усмотрению определять критерии приема на работу, продвижения сотрудников по службе, конкурсного заполнения вакансий и выхода в отставку, не допуская, однако, нарушения прав человека. Государство-участник отмечает также, что сотрудники, которые, подобно авторам, не удовлетворяют критерию достижения ранга советника к 60-летнему возрасту, остаются на службе в Министерстве иностранных дел, но лишь переводятся при этом на другую, не менее достойную работу, которой соответствуют должности категории R. Кроме того, авторы никоим образом не были ущемлены в таких своих правах, как право на получение пенсии и право на социальное обеспечение, которые целиком сохраняются за ними.

Замечания авторов

5.1В своих замечаниях от 10 октября 2008 года авторы указывают на то, что аргументы государства-участника о якобы равноправном положении сотрудников, относящихся к одной с ними категории, т.е. достигших 60-летнего возраста в ранге секретарей, не успев получить ранг советника, вносят путаницу, поскольку сам факт существования подобной группы лиц является результатом применения дискриминационной нормы. В Положении о дипломатической службе Уругвая персонал категории М рассматривается как единое целое, без различия должностей и рангов. Что же касается статьи 246 Закона № 16170, то она, напротив, ставит в привилегированное положение четыре группы сотрудников категории М (советников, советников-посланников, посланников и послов), которые могут оставаться на дипломатической работе до 70 лет, в то время как сотрудники в ранге секретарей отстраняются от этой работы по достижении 60-летнего возраста. В качестве примера нормы, корректной в правовом отношении, авторы приводят статью 250 Конституции Уругвая, согласно которой все должностные лица судебной власти без каких-либо различий выходят в отставку по достижении 70-летнего возраста. К этому авторы добавляют, что государство-участник ничем не обосновало дифференциацию, проводимую в вышеупомянутой статье 246. Они подчеркивают, что эта дифференциация носит произвольный и дискриминационный характер и что ее единственной целью является создание вакансий для новых, недавно принятых на службу сотрудников, исходя из "эстетических соображений". Авторы приводят выдержку из записки Министерства иностранных дел, направленной 20 мая 1998 года в Комиссию по международным делам Палаты представителей в ответ на предложение последней отменить статью 246, где говорится, что "…исполнение дипломатических функций сотрудниками в ранге секретарей, значительно превосходящими по возрасту своих коллег из других стран, может отрицательно отразиться на имидже страны в ее контактах с внешним миром".

5.2Авторы ссылаются на то, что в соответствии со статьей 60 Конституции Уругвая сотрудники бюджетных учреждений являются кадровыми государственными служащими, в отношении которых установлен принцип несменяемости. По мнению авторов, тот факт, что в 60 лет им было отказано в возможности дальнейшего продвижения по службе до достижения пенсионного возраста, т.е. до 70 лет, означает, что их карьера на государственной службе была искусственно прервана.

5.3Авторы особо отмечают, что речь шла не о простом переводе на новое место работы, а о смещении с должности с последующим назначением на другую, менее ответственную должность. Они отмечают также, что государство-участник не может требовать, чтобы они довольствовались одним лишь сохранением за ними мест в государственном аппарате, будучи при этом лишены дипломатическое статуса, не имея возможности быть назначенными на загранработу, существенно потеряв в заработной плате и не имея шансов на дальнейшее продвижение по службе. Авторы подчеркивают, что после их перевода в категорию R их прежние должности не были упразднены, но остались вакантными.

5.4В заключение авторы подчеркивают, что принимаемое государством-участником законодательство должно отвечать требованию статьи 26 Пакта относительно того, что его содержание не должно носить дискриминационного характера. Они отмечают также, что Верховный суд никак не прокомментировал статьи Пакта, ссылка на которые делалась в их исковых заявлениях о неконституционности.

Дополнительные сообщения сторон

6.6 февраля 2009 года государство-участник вновь повторило выдвинутые в его ноте от 2 сентября 2008 года аргументы о природе государственной службы и об отсутствии элементов дискриминации в оспариваемой норме, которая устанавливает равные условия для всех служащих, относящихся к одной и той же категории. Государство-участник обращает внимание на то, что в прежней редакции статьи 20 Закона № 14206, до того, как она была изменена оспариваемым положением, уже предусматривались различные возрастные ограничения для сотрудников разных категорий. Государство-участник ссылается также на решения Верховного суда по возбужденным авторами искам о неконституционности. Суд пришел к выводу, что "одним из соображений, которыми руководствовались авторы оспариваемого положения, по-видимому, было стремление не допустить того, чтобы эффективность исполнения государственных функций, соответствующих должности первого секретаря Министерства иностранных дел, страдала от таких явлений, как снижение остроты реакции, ослабление памяти и т.п., нередко наступающих у лиц старше 60 лет, и, в свою очередь, обеспечить, чтобы вышеупомянутые функции возлагались на сотрудников, более способных, по мнению законодателя, к их эффективному исполнению; такая, пусть и небесспорная, мотивировка… едва ли представляется неразумной". К этому государство-участник добавляет, что в случае автора первого из сообщений с момента его уведомления об освобождении от должности категории М и до его перевода на должность категории R прошло определенное время, в течение которого он имел возможность выдвинуть свою кандидатуру на должность советника, однако не смог набрать необходимого для этого количества баллов.

7.19 марта 2009 года авторы дали ответ на комментарии государства-участника, указав, что оно не привело никаких новых аргументов, но лишь повторило свои прежние доводы, не доказывающие отсутствие нарушения статьи 26 и других статей Пакта, на которые ссылаются авторы. По мнению авторов, тот факт, что прежняя редакция статьи 20 Закона № 14206 также устанавливала для сотрудников разных категорий различный предельный возраст пребывания на дипломатической службе, не дает оснований для сохранения дискриминационного характера данного положения в его новой редакции. Авторы вновь приводят свои аргументы о том, что оспариваемое положение ведет к дискриминации сотрудников Министерства иностранных дел, имеющих к 60 годам ранги секретарей, которых хотя и не увольняют с государственной службы, но переводят на менее ответственную и не столь высокооплачиваемую административную работу, не дающую возможности продвижения по службе и не связанную с загранкомандировками.

7.211 января 2011 года авторы проинформировали Комитет о вводе в действие Закона № 18719 о государственном бюджете от 27 декабря 2010 года, в соответствии со статьей 333 которого статья 20 Закона-декрета № 14.206 с поправками, внесенными в нее согласно статье 246 Закона № 16170, заменяется следующим текстом: "Статья 20. Предельный возраст исполнения должностных обязанностей для сотрудников категории М (дипломатическая служба) составляет 70 лет. Сотрудники, которые в силу возрастного ограничения, действовавшего ранее (статья 246 Закона № 16170), были к моменту вступления в силу настоящего Закона переведены в категорию R штатного расписания Министерства иностранных дел, автоматически восстанавливаются в должностях категории М, которые они занимали ранее, со всеми вытекающими из этого последствиями. Соответствующая разница в оплате подлежит возмещению в индивидуальном порядке".

7.3Авторы обращают внимание на то, что государство-участник, устанавливая согласно этому новому закону единый пенсионный возраст в 70 лет для всех сотрудников дипломатической службы, тем самым признает существовавшую до сих пор дискриминацию. Несмотря на это, авторам, по их утверждению, так и не удалось получить справедливую компенсацию за годы, в течение которых их дипломатическая карьера не могла продолжаться и они были лишены прав, связанных с дипломатическим статусом. Они также указывают на то, что некоторые из них еще до вступления в силу статьи 333 достигли 70-летнего возраста и вышли на пенсию после того, как в течение десяти лет они были необоснованно отстранены от дипломатической службы; тем не менее вышеупомянутая статья не предусматривает никакой компенсации ущерба, причиненного этим лицам. Поэтому авторы просят Комитет вынести заключение о том, имело ли место нарушение Пакта, и предложить государству-участнику выплатить справедливую компенсацию ущерба и вреда, причиненных тем сотрудникам, которые были впоследствии восстановлены в должностях категории М, и особенно тем, кто в соответствии с прежним законодательством был по достижении 70‑летнего возраста уволен на пенсию с должностей категории R.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение вопроса о приемлемости

8.1Прежде чем рассматривать любую жалобу, содержащуюся в том или ином сообщении, Комитет по правам человека должен в соответствии с правилом 93 своих правил процедуры принять решение о том, является ли эта жалоба приемлемой согласно Факультативному протоколу к Пакту.

8.2В соответствии с подпунктом а) пункта 2 статьи 5 Факультативного протокола Комитет удостоверился в том, что этот же вопрос не рассматривается в рамках какой-либо другой процедуры международного разбирательства или урегулирования.

8.3Комитет отмечает, что автор третьего сообщения ссылается на пункт с) статьи 25. Однако Комитет констатирует, что автором не приведено никаких доводов, подтверждающих нарушение этого пункта. Поэтому Комитет считает эту часть сообщения неприемлемой согласно статье 2 Факультативного протокола.

8.4В отношении жалобы авторов, основанной на пункте 2 статьи 5, Комитет отмечает, что авторами не представлено подтверждений того, были ли − и если да, то в какой степени − ограничены или урезаны действующие в государстве-участнике права человека под тем предлогом, что в Пакте эти права не признаются или признаются в меньшем объеме. Поэтому Комитет считает, что авторы данной жалобы недостаточно обосновали ее приемлемость, и делает вывод о неприемлемости этой жалобы согласно статье 2 Факультативного протокола.

8.5В отношении жалобы авторов, касающейся статей 26 и 2, Комитет считает, что она достаточно обоснована для целей ее приемлемости, и признает сообщение приемлемым в части, связанной с этой жалобой.

Рассмотрение вопроса по существу

9.1Комитет по правам человека рассмотрел настоящие сообщения с учетом информации, представленной сторонами в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола.

9.2Комитет должен определить, подвергались ли авторы дискриминации в нарушение статьи 26. Комитет ссылается на последовательно проводимую им в своих решениях идею о том, что дифференцированное отношение не обязательно означает дискриминацию по смыслу статьи 26, если это дифференцированное отношение основано на обоснованных и объективных критериях, а его цель или искомый результат являются законными с точки зрения Пакта. По мнению Комитета, возраст может быть отнесен к числу признаков, дискриминация по которым запрещена статьей 26, но лишь в тех случаях, когда он используется для проведения различия, не базирующегося на обоснованных и объективных критериях.

9.3В данном случае Комитет констатирует, что государство-участник не дало объяснений относительно того, с какой целью в статье 246 Закона № 16170 была проведена дифференциация между секретарями и остальными сотрудниками дипломатической службы, относящимися к категории М, в силу которой авторы были освобождены от занимаемых должностей, а также не указало обоснованных и объективных критериев такой дифференциации. Верховный суд Уругвая упомянул в качестве возможного обоснования данного положения замедление реакции и ослабление памяти, которые способны затруднить эффективное выполнение функций первого секретаря; с точки зрения Суда, такая мотивировка "едва ли представляется неразумной".

9.4Комитет полагает, что, хотя установление обязательного пенсионного возраста для лиц той или иной профессии само по себе не является дискриминацией по признаку возраста, в данном случае для секретарей и для остальных сотрудников категории М был установлен разный пенсионный возраст и государство-участник не представило доводов, обосновывающих такое различие. В основе его аргументов лежит тезис Верховного суда о том, что такая дифференциация "едва ли представляется неразумной", а также отстаиваемое им изначальное право по собственному усмотрению организовывать рациональное функционирование государственного аппарата. По мнению Комитета, государство-участник не представило объяснений, позволяющих понять, почему возраст сотрудника способен затруднять для него исполнение функций секретаря каким-то особенным образом, т.е. иначе, чем он же может затруднять исполнение функций советника, посланника или посла, — и при этом настолько, чтобы оправдать десятилетнюю разницу в возрастах обязательного выхода на пенсию. На основании вышеизложенного Комитет приходит к выводу, что фактические обстоятельства дела ясно указывают на существование дискриминации по признаку возраста, допущенной в отношении авторов в нарушение статьи 26 Пакта, толкуемой в совокупности со статьей 2.

10.Комитет по правам человека, действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, считает, что государством-участником была нарушена статья 26 Пакта, толкуемая в совокупности с его статьей 2.

11.Комитет принимает к сведению представленную авторами информацию о том, что в статью 246 Закона № 16170 были внесены изменения согласно статье 333 Закона № 18719 от 27 декабря 2010 года, которая предусматривает установление для всех сотрудников дипломатической службы, относящихся к категории М, предельного возраста исполнения служебных обязанностей, равного 70 годам, и выплату сотрудникам, к которым была применена статья 246 в ее прежней редакции, возмещения недополученного заработка. Комитет также принимает к сведению утверждения авторов о том, что им не удалось добиться справедливой компенсации за те годы, на протяжении которых они были отстранены от своих должностей и лишены связанных с ними прав. В связи с этим Комитет считает, что государству-участнику необходимо признать право авторов на получение возмещения, включая адекватную компенсацию причиненного им ущерба.

12.Учитывая, что, присоединившись к Факультативному протоколу, государство-участник признало компетенцию Комитета определять, имело ли место нарушение Пакта, и что согласно статье 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечивать всем лицам, находящимся на его территории или под его юрисдикцией, признанные в Пакте права, Комитет хотел бы получить от государства-участника в течение 180 дней информацию о принятых мерах по осуществлению настоящих Соображений. Государству-участнику предлагается также опубликовать Соображения Комитета.

[Принято на английском, испанском и французском языках, причем языком оригинала является испанский. Впоследствии будет также издано на арабском, китайском и русском языках в качестве части ежегодного доклада Комитета Генеральной Ассамблее.]