Несопровождаемый несовершеннолетний проситель убежища (cообщение №1840/2008)

Организация Объединенных Наций

Комитет по правам человека

Cообщение № 1840/2008

Решение, принятое Комитетом на его 105-й сессии (9–27 июля 2012 года)

Представлено:	С.Ц. (представлена адвокатом М.А. Колле)
Предполагаемая жертва:	автор сообщения
Государство-участник:	Нидерланды
Дата сообщения:	8 сентября 2008 года (первоначальное представление)
Справочная документация:	решение Специального докладчика, принятое на основании правила 97 правил процедуры и препровожденное государству-участнику 10 декабря 2008 года (в виде документа не издавалось)
Дата принятия решения :	23 июля 2012 года
Тема сообщения:	несопровождаемый несовершеннолетний проситель убежища
Вопросы существа:	произвольное вмешательство в семейную жизнь; защита ребенка
Процедурные вопросы :	неисчерпание внутренних средств правовой защиты; необоснованность утверждений; и неприемлемость ratione materiae
Статьи Конвенции :	17 и 24
Ста т ьи Факультативного протокола:	1; 2; и 5, пункт 2 b)

[Приложение]

Приложение

Решение Комитета по правам человека в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах (105-я сессия)

относительно

Сообщения № 1840/2008 *

Представлено:	С.Ц. (представлена адвокатом М.А. Колле)
Предполагаемая жертва:	автор сообщения
Государство-участник:	Нидерланды
Дата сообщения:	8 сентября 2008 года (первоначальное представление)

Комитет по правам человека, образованный в соответствии со статьей 28 Международного пакта о гражданских и политических правах,

на своем заседании 23 июля 2012 года,

завершив рассмотрение сообщения № 1840/2008, представленного Комитету по правам человека от имени С.Ц., в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах,

приняв во внимание всю письменную информацию, представленную ему автором сообщения и государством-участником,

принимает следующее:

Решение о приемлемости

1.1Автор сообщения от 8 сентября 2008 года, С.Ц., является гражданкой Китая, родившейся 2 октября 1986 года. Она утверждает, что стала жертвой нарушения Нидерландами статей 17 и 24 Пакта. Ее представляет адвокат М.А. Колле.

1.21 апреля 2009 года Комитет через своего Специального докладчика по новым сообщениям и временным мерам отказал государству-участнику в рассмотрении вопроса о приемлемости сообщения отдельно от его существа.

Факты в изложении автора сообщения

2.1Родители автора сообщения умерли, когда ей было три года. После этого она жила с бабушкой. После смерти бабушки заботу о ней взял на себя один из ее дядьев. До своей кончины бабушка и родители автора сообщения занимались политической деятельностью. После их смерти местные власти предупредили автора не заниматься подобной деятельностью. Давление на нее оказывали и жители деревни. В 1999 году дядя автора сообщения организовал ее переезд в Нидерланды.

2.2Автор сообщения прибыла в Нидерланды в 1999 году в возрасте 13 лет. В течение двух лет она жила с одним мужчиной, от которого ей удалось сбежать в 2001 году. Именно в этот период она подала прошение о предоставлении ей убежища.

2.3В ноябре 2001 года автор сообщения обратилась с прошением о предоставлении убежища. 12 декабря 2001 года ее прошение было отклонено. Поданная автором сообщения апелляция была отклонена окружным судом Гааги 24 января 2002 года в части, касающейся убежища; в то же время суд переадресовал ту часть ее апелляции, которая касалась ходатайства о предоставлении вида на жительство как несопровождаемому несовершеннолетнему, иммиграционным властям при том понимании, что в течение всего срока рассмотрения ее ходатайства она сможет оставаться в Нидерландах. 27 февраля 2007 года ходатайство автора сообщения о предоставлении ей вида на жительство как несопровождаемому несовершеннолетнему было отклонено. 21 ноября 2007 года окружной суд Гааги в Хертогенбосе отклонил и поданную ею апелляцию. 11 декабря 2007 года автор сообщения подала апелляцию на решение суда. 11 марта 2008 года административно-правовое управление Государственного совета подтвердило решение суда, после чего внутренняя правовая процедура была завершена.

Жалоба

3.1Автор сообщения утверждает, что государство-участник нарушило ее права, предусмотренные в статье 17 Пакта, поскольку она проживала в Нидерландах с 13-летнего возраста и делала все от нее зависящее для того, чтобы интегрироваться в голландское общество. Она была взята под опеку голландской организацией НИДОС, и на момент представления сообщения жила под наблюдением в специальном приюте. Она выучила голландский язык и обзавелась друзьями, с которыми она поддерживает хорошие отношения. Ссылаясь на решение Комитета в деле Вината против Австралии, автор сообщения заявляет, что она проживает в Нидерландах с 13-летнего возраста, что в этой стране она смогла построить всю свою жизнь и что здесь она чувствует себя в безопасности. Поэтому высылка ее в Китай станет нарушением ее права на частную и семейную жизнь.

3.2Автор заявляет также, что она стала жертвой нарушения статьи 24 Пакта. Она утверждает, что иммиграционное ведомство не приняло во внимание тот факт, что в момент подачи прошения о предоставлении убежища ей было 15 лет и что отношение к ней было таким же, как ко взрослому просителю убежища. Автор считает, что государство-участник не соблюдало принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка, нашедшего отражение в решениях Комитета и провозглашенного в статьях 3 и 20 Конвенции о правах ребенка.

Замечания государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

4.110 февраля 2009 года государство-участник заявило о неприемлемости сообщения по причине неисчерпания внутренних средств правовой защиты, необоснованности утверждений и неприемлемость ratione materiae.Государство-участник утверждает, что автор сообщения не представила свои жалобы по статье 17 национальным судам, тем самым не дав им возможность ответить на них. В этой связи государство-участник считает эту часть сообщения неприемлемым на основании пункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола.

4.2Автор сообщения просила предоставить ей убежище, дающее право проживать в стране, действуя в рамках национальной процедуры. Учитывая возраст автора на тот момент, правительство рассматривало также возможность предоставления ей обычного вида на жительство как "несопровождаемому несовершеннолетнему просителю убежища". Таким образом, в соответствии с национальной процедурой речь шла о том, требуется ли автору сообщения защита в рамках права убежища или в связи с ее статусом несовершеннолетней. Если же автор считала, что она может претендовать на получение вида на жительство на основании того, что она построила свою семейную жизнь в Нидерландах, то ей следовало ходатайствовать о предоставлении обычного вида на жительство на особых основаниях, указанных в пункте 3 статьи 3.4 Указа об иностранцах 2000 года. Не сделав этого, она не исчерпала всех внутренних средств правовой защиты.

4.3Что касается ссылки автором сообщения на решение Комитета по делу Вината против Австралии, государство-участник не видит связи между двумя делами. В том деле, в котором речь шла о ребенке, который провел все свое детство в Австралии, практически утратив все связи с родиной своих предков, выдворение родителей представляло бы собой противоправное посягательство на право на семейную жизнь. В рассматриваемом деле автор сообщения проживала на родине, в Китае, до достижения 13-летнего возраста. Она знает китайский язык и знакома с китайской культурой и обществом.

4.4Поскольку автор сообщения не смогла пояснить характер своей семейной жизни в Нидерландах, эту часть сообщения в соответствии со статьей 2 Факультативного протокола следует рассматривать как недостаточно обоснованную. Очевидно, что у автора нет родственников в Нидерландах. За семейную жизнь она выдает свои хорошие отношения с друзьями, не сообщая больше никаких подробностей.

4.5Государство-участник считает также, что ссылки автора на статью 24 Пакта являются неприемлемыми, поскольку она не исчерпала внутренних средств правовой защиты, ограничившись в своих юридических действиях оспариванием оценки того, может ли она претендовать на получение обычного вида на жительство как "несопровождаемый несовершеннолетний проситель убежища". Она не оспаривала в судебном порядке отказ в предоставлении ей убежища. Государство-участник отмечает также, что утверждение о нарушении статьи 24 было сделано для обоснования ходатайства о пересмотре судебного решения, поданного 18 апреля 2007 года. К этому времени автору сообщения уже исполнилось 20 лет. С учетом возраста автора и того факта, что на момент завершения внутренней правовой процедуры она являлась совершеннолетней, ссылка на это положение не имеет под собой оснований.

4.6Государство-участник считает, что ссылки автора сообщения на статьи 3 и 20 Конвенции о правах ребенка в соответствии со статьей 1 Факультативного протокола являются неприемлемыми, поскольку они касаются нарушений прав, предусмотренных в Конвенции о правах ребенка, а не в Пакте.

4.710 июня 2009 года государство-участник представило свои замечания по существу, настаивая на обоснованности и доказательности своих соображений по вопросу о приемлемости. Оно утверждает, что прошения несовершеннолетних о предоставлении убежища изучаются самым внимательным образом. В то же время при собеседовании с несовершеннолетними им в силу их возраста предоставляются дополнительные гарантии. Как правило, наилучшее обеспечение интересов ребенка требует восстановления его связей с родителями, родственниками и/или окружением. К этому государство-участник добавляет, что после отказа несовершеннолетним в предоставлении убежища Государственный секретарь в обязательном порядке анализирует, является ли возвращение несовершеннолетнего на родину или в другую страну возможным и ответственным шагом. Если ни один из вариантов не будет признан возможным, несовершеннолетнему просителю убежища может быть предоставлен обычный вид на жительство как несопровождаемому несовершеннолетнему иностранцу.

4.8В том что касается надлежащего ухода за несовершеннолетним и его защиты в стране, куда он может быть возвращен, государство-участник определяет их как условия, не отличающиеся существенным образом от условий, в которых уход и защита обеспечиваются сверстникам просителя убежища, находящимся в схожей ситуации. Уход в частных или государственных структурах может считаться надлежащим, если он считается приемлемым по местным стандартам.

4.9За исключением случаев, когда причины, в силу которых иностранец стремится остаться в Нидерландах, связаны с положением в стране его происхождения таким образом, что, по мнению Государственного секретаря, имеются все основания для подачи прошения о предоставлении убежища, вид на жительство может быть предоставлен иностранцу в соответствии с пунктом 3 статьи 3.4 Указа об иностранцах на условиях, отличных от тех, которые перечислены в этой статье. Иными словами, вид на жительство предоставляется в связи с исключительными личными обстоятельствами. Если иностранец считает, что право на семейную жизнь является тем исключительным личным обстоятельством, которое позволяет ему претендовать на получение вида на жительство, он может подать соответствующее ходатайство. Такой вид на жительство может быть выдан только на основании ходатайства, поданного в соответствии со статьей 3.4 в увязке со статьей 3.6 Указа об иностранцах.

4.10Применительно к рассматриваемому делу государство-участник в первую очередь обращает внимание на то, что информация об обстоятельствах, заставивших автора сообщения покинуть Китай, а также о дате ее прибытия в Нидерланды, которую она представила в Комитет, не согласуется с теми сведениями, которые автор сообщила официальным органам государства-участника. Она не упомянула тот факт, что прибыла в Нидерланды в 1999 году и что подать прошение о предоставлении убежища она смогла лишь после того, как ей удалось сбежать от мужчины, удерживавшего ее в течение двух лет.

4.11Государство-участник напоминает, что в рамках процедуры рассмотрения прошения о предоставлении убежища первое собеседование состоялось 11 декабря 2001 года. 12 декабря автору сообщения была предоставлена возможность прокомментировать свое прошение о предоставлении убежища. По результатам обоих собеседований, на которых автору помогал переводчик, владеющий мандаринским диалектом китайского языка, были составлены отчеты. В письме от 12 декабря 2001 года автор сообщения воспользовалась возможностью внести письменные изменения и/или дополнения в текст отчетов. 12 декабря 2001 года автор получила письменное уведомление о намерении отклонить ее прошение о предоставлении убежища и отказать ей в выдаче обычного вида на жительство как несопровождаемому несовершеннолетнему иностранцу. Автору была предоставлена возможность выразить свое отношение к уведомлению, которой она воспользовалась 12 декабря 2001 года. 12 декабря 2001 года прошение автора сообщения было отклонено и ей было отказано в выдаче обычного вида на жительство как несопровождаемому несовершеннолетнему иностранцу.

4.12Автор сообщения подала ходатайство о пересмотре этого решения в окружной суд, которое было препровождено Государственному секретарю письмом от 24 января 2002 года с просьбой рассмотреть его как возражение, что в административно-правовой терминологии означает просьбу о пересмотре решения. Окружной суд объявил о том, что он не может принять ходатайство к рассмотрению, так как автор сообщения не представила никаких оснований для оспаривания решения об отказе в выдаче ей временного вида на жительство. Впоследствии в решении от 27 февраля 2007 года возражение автора было признано не имеющим под собой оснований. Что касается ходатайства автора о пересмотре решения в суде, 21 ноября 2007 года окружной суд Гааги в Хертогенбосе признал его необоснованным. 11 декабря 2007 года автор сообщения обжаловала решение окружного суда в административно-правовом управлении Государственного совета, который решением от 11 марта 2008 года также признал ее ходатайство не имеющим под собой оснований. На момент представления государством-участником своих замечаний от автора сообщения не поступало никаких прошений о предоставлении ей вида на жительство в связи с исключительными личными обстоятельствами. Не обращалась она и с просьбой о выдаче обычного вида на жительство иной категории.

4.13Что касается ссылок автора сообщения на статью 17 Пакта, государство-участник указывает на то, что, как отметил Комитет в замечании общего порядка № 16, касающемся статьи 17 Пакта, при определении того, какие личные связи охватываются понятием "семьи", следует исходить из культурных традиций стран − участниц Пакта. Тесные дружеские связи, не связанные с кровным родством или сожительством, не могут считаться семейными узами ни по голландским нормам, ни по нормам Китая, где концепция семьи гораздо шире, чем в Европе. По мнению государства-участника, в настоящем деле речь не идет о семейной жизни, а следовательно, нельзя говорить и об ущемлении права на семейную жизнь.

4.14Автор сообщения проживала в Китае по крайней мере до достижения 13-летнего возраста, и поэтому ничто не мешает ей возвратиться в Китай, поскольку, с одной стороны, в Нидерландах у нее нет родственников, а с другой − она знает китайский язык и знакома с китайской культурой и обществом. Она не представила никаких доказательств того, что возвращение грозит ей социальным отчуждением и материальными тяготами. В этой связи государство-участник считает, что ссылки автора на статью 17 должны быть признаны абсолютно необоснованными. Если Комитет полагает, что государство-участник вмешивалось в семейную жизнь автора, то, по мнению государства-участника, такое вмешательство не является ни произвольным, ни противоправным. По сути с учетом знания автором китайского языка, культуры и обычаев в рассматриваемом деле удалось найти разумный компромисс между ее правом на семейную жизнь, с одной стороны, и интересами общества, защищаемыми политикой ограничения притока иностранцев − с другой.

4.15В связи с ссылками автора сообщения на статью 24 Пакта государство-участник заявляет, что при разработке голландской политики в отношении несопровождаемых несовершеннолетних иностранцев, которые получают отказ в убежище, интересам ребенка уделяется первоочередное внимание. Правило возвращения несопровождаемых несовершеннолетних иностранцев на родину наилучшим образом отвечает интересам самих детей. Как правило, наилучшее обеспечение интересов ребенка требует восстановления его связей с родителями, родственниками и, что в данном случае особенно важно, с социальным окружением. Если несовершеннолетние просители убежища не могут рассчитывать на уход и защиту в соответствии с местными стандартами и не в состоянии обеспечивать себя всем необходимым самостоятельно, им может быть предоставлен вид на жительство, как несопровождаемым несовершеннолетним иностранцам. Кроме того, в зависимости от возраста к несопровождаемым несовершеннолетним просителям убежища фонд НИДОС может прикрепить опекуна. Их возраст учитывается и в ходе собеседований, и при изучении их заявлений. Национальные процедуры предусматривают в этом отношении достаточные гарантии.

4.16Наконец, государство-участник отмечает, что автор сообщения имела в своем распоряжении достаточно времени, для того чтобы доказать, что в ее конкретном деле она не может рассчитывать на надлежащий уход и защиту в Китае в силу исключительных личных обстоятельств. Автор могла пользоваться услугами юриста из фонда НИДОС и адвоката, представлявшего ее интересы в рамках процедуры, возбужденной на основании Закона об иностранцах. Тем не менее автор не представила никаких убедительных документальных доказательств того, что в Китае она не может рассчитывать на надлежащий уход и помощь. Кроме того, государство-участник считает, что ссылка автора на дело Бахтияри против Австралии является неуместной, поскольку в том деле родители были вынуждены покинуть страну, в то время как их детям было разрешено остаться. В рассматриваемом деле, напротив, автор сообщения не имеет в Нидерландах никаких родственников, что не позволяет сравнивать ее случай с вышеупомянутым делом.

Замечания автора

5.18 октября 2009 года автор сообщения ответила, что она сослалась на смысл статьи 17 в национальном суде, проводя параллель со статьей 8 Европейской конвенции о правах человека. Автор указывает также на то, что структура применимого иммиграционного права Нидерландов позволяет проводить четкое различие между процедурами предоставления убежища и другими иммиграционными процедурами. Согласно действующему законодательству, иммиграционное ведомство может не рассматривать жалобу на вторжение в частную или семейную жизнь, если она подана в связи с ходатайством о предоставлении убежища. В рамках процедуры рассмотрения ее ходатайства о предоставлении убежища автор подала жалобу на основании статьи 8 Европейской конвенции. Иммиграционное ведомство и окружной суд отказались принять к рассмотрению эту жалобу, ссылаясь на предписания национального иммиграционного законодательства; однако в соответствии с голландской Конституцией, обязывающей государство-участник соблюдать требования таких международных договоров, как Европейская конвенция или Пакт, они должны рассмотреть ее.

5.2По поводу приемлемости ее ссылки на статью 24 автор сообщения заявляет, что она ссылалась на ее суть в национальных судебных инстанциях. Автор прибыла в Нидерланды в возрасте 13 лет. Однако в процессе рассмотрения ее прошения о предоставлении убежища, который к тому же был неоправданно затянут, к ней никогда не относились как к несовершеннолетней. Тем временем автор интегрировалась в голландское общество. Тот факт, что к моменту подачи апелляции ей исполнилось 20 лет, не имеет никакого значения, поскольку ее права были нарушены тогда, когда она еще не достигла 18-летнего возраста.

5.3Ее ссылки на статьи 3 и 20 Конвенции о правах ребенка, возможно, и не относятся к юрисдикции Комитета, однако применимость этих положений не вызывает никаких сомнений. Смысл этих статей тесно перекликается со смыслом статей Пакта.

5.4Говоря по существу дела, автор сообщения утверждает, что во время процедуры рассмотрения ее прошения о предоставлении убежища она не осмелилась упомянуть, что на протяжении двух лет была вынуждена жить с мужчиной, опасаясь, что это повлияет на окончательное решение по ее прошению. Однако об этом факте она упомянула позднее, излагая свои основания для подачи апелляции 18 апреля 2007 года. Касаясь утверждения государства-участника о том, что уже на ранних этапах процедуры она должна была понимать, что в виде на жительство ей будет отказано, автор сообщения заявляет, что она имеет право обжаловать такое решение и что ее нельзя в этом упрекать.

5.5В том что касается статьи 17, автор сообщения считает, что вопрос о том, сможет ли она теоретически начать новую жизнь в Китае, не имеет отношения к настоящему сообщению. Реальный вопрос заключается в том, не является ли высылка автора в Китай, несмотря на то, что она построила свою жизнь в Нидерландах, нарушением статьи 17 Пакта. Кроме того, она живет в Нидерландах с 13 лет, т.е. на протяжении главного периода в ее жизни. Хотя автор сообщения по-прежнему владеет китайским языком, она не имеет опыта проживания в Китае и забыла существующие в стране обычаи. Поскольку вмешательство в ее семейную жизнь имеет место, автор сообщения считает такое вмешательство противоречащим статье 17.

5.6В том что касается статьи 24, по мнению автора сообщения, на нее было возложено такое же бремя доказывания, что и на любого совершеннолетнего просителя убежища. С точки зрения порядка рассмотрения и вынесения решения ее дело ничем не отличалось от других дел, которыми занималось иммиграционное ведомство. Единственное различие заключалось в том, что фонд НИДОС назначил ей попечителя. Автор сообщения согласна с тем, что наилучший способ обеспечить интересы ребенка – оставить его с родителями. Однако у нее в Китае нет ни родителей, ни родственников. Поэтому наилучшим обеспечением ее интересов было бы оставить ее в Нидерландах, где у нее есть тесные связи и социальные контакты, на которые она может опереться. Наконец, автор сообщения отмечает, что ссылаясь на дело Вината против Австралии, она хотела обратить внимание на тот факт, что своими дискреционными полномочиями в сфере иммиграционной политики государство-участник в некоторых случаях может пользоваться произвольно. Подчеркивая принципы, лежащие в основе пункта 1 статьи 24 Пакта, автор сообщения ссылается на дело Бахтияри против Австралии.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение вопроса о приемлемости

6.1Прежде чем рассматривать любую жалобу, содержащуюся в том или ином сообщении, Комитет по правам человека должен в соответствии с правилом 93 своих правил процедуры принять решение о том, является ли данное сообщение приемлемым согласно Факультативному протоколу к Пакту.

6.2В соответствии с требованием подпункта 2 а) статьи 5 Факультативного протокола Комитет удостоверился в том, что этот же вопрос не рассматривается в рамках другой процедуры международного разбирательства или урегулирования.

6.3Что касается требования исчерпания внутренних средств правой защиты, предусмотренного в подпункте 2 b) статьи 5 Факультативного протокола, то Комитет принимает к сведению аргументы государства-участника о том, что автор сообщения не обращалась с просьбой предоставить ей обычный вид на жительство на особых основаниях, указанных в пункте 3 статьи 3.4 Указа об иностранцах 2000 года, и что такой вид на жительство может быть выдан лишь на основании заявления, поданного в соответствии с этой статьей в сочетании со статьей 3.6 того же Указа. Комитет принимает также к сведению, что автор сообщения впервые сослалась на свои права в апелляции, поданной после получения отказа в предоставлении ей вида на жительство как несопровождаемому несовершеннолетнему иностранцу. В то же время она не пыталась воспользоваться этими правами, подав прошение о предоставлении ей обычного вида на жительство в связи с исключительными личными обстоятельствами, возможность которого предусмотрена в соответствующем национальном законодательстве. В рассматриваемом деле автор сообщения могла пользоваться услугами юриста, предоставленного в ее распоряжение фондом НИДОС, и адвоката, представлявшего ее интересы в рамках процедуры, возбужденной на основании Закона об иностранцах. Таким образом, она имела возможность получить исчерпывающую консультацию в отношении того, какие средства правовой защиты она должна исчерпать, прежде чем требовать защиты своих прав на основании Пакта. В частности, она должна была обратиться с ходатайством о предоставлении ей вида на жительство в связи с исключительными личными обстоятельствами. В этой связи Комитет считает сообщение неприемлемым по причине неисчерпания внутренних средств правовой защиты в соответствии с подпунктом 2 b) статьи 5 Факультативного протокола.

7.Исходя из вышеизложенного, Комитет по правам человека постановляет:

а)признать сообщение неприемлемым на основании подпункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола;

b)препроводить настоящее решение государству-участнику и автору сообщения.

[Принято на английском, испанском и французском языках, причем языком оригинала является английский. Впоследствии будет издано также на арабском, китайском и русском языках в качестве части ежегодного доклада Комитета Генеральной Ассамблее.]