Для оценки перспектив обращения и подготовки сообщения в Договорные органы ООН (комитеты ООН) направьте документы на адрес Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
Организация Объединенных Наций
Комитет по правам человека
Решение, принятое Комитетом в соответствии с Факультативным протоколом относительно сообщения № 2567/2015 * **
| Сообщение п редставлено: | А.Ю. и Х.Р. (представлены адвокатом г-ном Джоном Петрисом) |
| Предполагаем ые жертв ы : | авторы |
| Государство-участник: | Новая Зеландия |
| Дата сообщения: | 11 февраля 2014 года |
| Справочная документация: | решение, принятое в соответствии с правилами 92 и 97 правил процедуры Комитета, препровожденное государству-участнику 12 февраля 2015 года (в виде документа не издавалось) |
| Дата принятия решения : | 3 ноября 2016 года |
| Предмет сообщения: | отказ во въездной визе для супруга |
| Процедурные вопросы : | неисчерпание внутренних средств правовой защиты |
| Вопросы существа: | вмешательство в семейную жизнь; защита семьи |
| Статьи Пакта : | пункт 1 статьи 17 и пункт 1 статьи 23 |
| Статьи Факультативного протокола: | подпункт b) пункта 2 статьи 5 |
1.1Авторами сообщения являются А.Ю., гражданин Афганистана, родившийся в 1971 году, и Х.Р., гражданка Афганистана и Новой Зеландии, родившаяся в 1986 году. Они утверждают, что государство-участник нарушило их права, предусмотренные пунктом 1 статьи 17 и пунктом 1 статьи 23 Пакта. Они представлены адвокатом Джоном Петрисом. Факультативный протокол вступил в силу для государства-участника 26 августа 1989 года.
1.211 ноября 2015 года Комитет, руководствуясь правилом 92 своих правил процедуры и действуя через своего Специального докладчика по новым сообщениям и временным мерам, постановил рассмотреть вопрос о приемлемости сообщения отдельно от его рассмотрения по существу.
Обстоятельства дела
2.1Согласно утверждениям авторы сообщения вступили в брак в Афганистане 27 апреля 2004 года в соответствии с законами шариата.
2.2В сентябре 2004 года брат Х.Р. получил статус беженца в Новой Зеландии. 2 ноября 2006 года Х.Р. подала заявление о выдаче ей резидентской визы для воссоединения с ее братом в рамках политики воссоединения семей беженцев. В связи с рассмотрением этого заявления от имени правительства Новой Зеландии у Х.Р. в Кабуле состоялось собеседование с должностным лицом Международной организации по миграции (МОМ). Во время собеседования Х.Р. был задан вопрос о ее семейном положении. Согласно ее утверждению, она заявила, что состоит в браке, но что ее муж исчез и его местонахождение ей неизвестно. Однако в отчете о собеседовании по поводу семейного положения Х.Р. указано «Помолвлена». Кроме того, в отчете указано, что Х.Р. ответила «Да» на вопрос «Желает ли ваш супруг/партнер эмигрировать вместе с вами?».
2.314 мая 2007 года Х.Р. получила резидентскую визу, дающую ей право на въезд в Новую Зеландию и подачу заявления о выдаче разрешения на проживание в стране. Х.Р. прибыла в Новую Зеландию 9 июля 2007 года, а 1 сентября 2012 года ей было предоставлено гражданство.
2.416 июля 2012 года, еще во время нахождения в Афганистане, А.Ю. подал заявление о выдаче ему временной рабочей визы на том основании, что он является «брачным партнером». Его заявление было отклонено 5 февраля 2013 года на том основании, что А.Ю. не отвечает изложенным в инструкциях о выдаче рабочей визы требованиям в отношении: a) «добросовестности заявителя», поскольку Х.Р. не упомянула в своем заявлении о выдаче разрешения на проживание о том, что она состоит в браке; b) нахождения в «подлинных и стабильных отношениях с Х.Р;» и c) наличия «ясных оснований для получения в конечном итоге права на проживание», поскольку его партнерша не уведомила о нахождении в браке с ним, что явилось основанием для применения пункта e) раздела F2.5 инструкции по иммиграционной политике. В соответствии с этой политикой заявителям, претендующим на получение разрешения на проживание в качестве «брачного партнера», может быть отказано, если основной заявитель не уведомил в его или ее заявлении о наличии у него или у нее супруги (супруга), за исключением случаев, когда рассматривающее конкретное дело должностное лицо иммиграционной службы удостоверилось в том, что такое неуведомление не связано с намерением ввести в заблуждение и не сказалось бы на исходе рассмотрения заявления о выдаче визы первого заявителя.
2.54 июня 2013 года А.Ю. обратился с ходатайством к помощнику министра по делам иммиграции о «принятии особого распоряжения и предоставлении ему права на проживание в порядке исключения из иммиграционных инструкций». 9 июня 2013 года помощник министра отказалась вмешаться в это дело в силу того, что «А.Ю. не исчерпал все возможные варианты». Автору было рекомендовано подать заявление о выдаче разрешения на проживание в рамках обычной процедуры и в случае, если это заявление не увенчается успехом, обратиться в Трибунал по вопросам иммиграции и защиты. 5 июля 2013 года А.Ю. вновь обратился к помощнику министра с ходатайством, отметив, что у него нет оснований для получения разрешения на проживание согласно пункту e) раздела F2.5 и что соответствующая процедура окажется неоправданно затянутой. 16 июля 2013 года помощник министра вновь сообщила, что она не будет вмешиваться в данное дело до тех пор, пока А.Ю. не подаст заявления о выдаче разрешения на проживание и не пройдет положенные процедуры в соответствии с иммиграционными инструкциями.
2.620 сентября 2013 года А.Ю. подал жалобу омбудсмену Новой Зеландии с просьбой провести расследование в отношении пункта e) раздела F2.5, который по его словам де-факто устанавливает абсолютный запрет для супруга или брачного партнера на получение разрешения на жительство.
2.76 августа 2014 года Х.Р. покинула Новую Зеландию и вернулась в Афганистан, предположительно для воссоединения с ее супругом.
2.8Авторы утверждают, что внутренние средства правовой защиты были исчерпаны, поскольку в соответствии со статьей 186 Закона об иммиграции Новой Зеландии не существует никакой возможности для обжалования в суде или рассмотрения решения об отклонении заявления о выдаче визы на въезд в Новую Зеландию. Они отмечают, что обращение в Трибунал по вопросам иммиграции и защиты приведет не к предоставлению права на проживание, а лишь к вынесению рекомендации помощнику министра по делам иммиграции разрешить проживание в порядке исключения из политики, устанавливающей право на проживание. В любом случае для рассмотрения соответствующей апелляционной жалобы потребуется минимум пять лет, и она не является эффективным средством правовой защиты в силу неоправданного затягивания ее рассмотрения.
Жалоба
3.1Авторы утверждают, что, отклонив заявление А.Ю. на получение визы на въезд в Новую Зеландию, государство-участник нарушило право авторов на воссоединение семьи, предусмотренное пунктом 1 статьи 23 Пакта.
3.2Авторы далее утверждают, что подпункт e) раздела F2.5 создает основания для произвольного вмешательства в семейную жизнь и, следовательно, противоречит положениям пункта 1 статьи 17 Пакта. Они утверждают, что положения этого подпункта устанавливают абсолютный запрет на воссоединение супруга (супруги) с его или ее брачным партнером в Новой Зеландии, что ими не предусмотрены какие-либо дискреционные полномочия или временные рамки их применения и что они являются несоразмерными, поскольку имеют своим следствием разлучение супружеской пары на постоянной основе.
Замечания государства-участника относительно приемлемости сообщения
4.126 мая 2015 года государство-участник оспорило приемлемость сообщения по причине неисчерпания внутренних средств правовой защиты. А.Ю. не подал заявления о выдаче разрешения на проживание, которое могло бы быть оценено в рамках иммиграционной процедуры, в том числе положений пункта e) раздела F2.5. В заявлении о выдаче разрешения на проживание указываются более полные сведения, чем в заявлении о выдаче временной рабочей визы. При рассмотрении заявления о выдаче разрешения на проживание должностное лицо иммиграционной службы обязано учитывать все обстоятельства, включая вопрос о добросовестности заявителя. Государство-участник создало группы специалистов, которые имеют опыт работы с заявлениями, подаваемыми афганскими гражданами на основании наличия у них партнерских отношений.
4.2Государство-участник отмечает, что А.Ю. были разъяснены причины отказа в выдаче ему временной рабочей визы и он был уведомлен о том, что, несмотря на отсутствие определенности по поводу итогов рассмотрения заявления о выдаче разрешения на проживание, на тот момент власти не удостоверились в добросовестности заявителя. Это уведомление не означает, что все будущие заявления будут отклонены. Напротив, должностное лицо иммиграционной службы будет добросовестно рассматривать любые представления А.Ю., включая информацию о его семейном положении и любой вопрос гуманитарного характера, который он, возможно, пожелает поднять.
4.3Государство-участник оспаривает утверждение авторов о том, что в пункте e) раздела F2.5 не содержится положения о дискреционных полномочиях. Если бы А.Ю. подал заявление о выдаче резидентской визы, то в связи с оценкой применимости пункта e) раздела F2.5 правительство рассмотрело бы вопрос о том, имела ли Х.Р. намерение или нет ввести в заблуждение, не сделав уведомления о нахождении в браке, и могло ли это уведомление сказаться на исходе рассмотрения ее заявления о выдаче разрешения на жительство.
4.4Государство-участник утверждает, что иммиграционные власти еще не имели возможности рассмотреть информацию, представленную авторами после того, как А.Ю. было отказано в выдаче рабочей визы, в том числе представленную Х.Р. помощнику министра по делам иммиграции информацию, согласно которой в 2007 году она сообщила властям о своем замужестве и о том, что местонахождение ее мужа ей было неизвестно. В конечном счете именно правительство располагает полномочиями предоставить А.Ю. резидентскую визу. Государственная иммиграционная система характеризуется высокой степенью дискреционных полномочий, которые позволяют учитывать конкретные обстоятельства. В частности, при рассмотрении заявлений о выдаче резидентской визы на основании особого распоряжения инструкции по вопросам иммиграции могут быть оставлены без внимания.
4.5В случае отказа в выдаче резидентской визы имеются дополнительные внутренние средства правовой защиты, которые должны быть исчерпаны до направления сообщения Комитету, в том числе речь идет о подаче апелляционной жалобы в Трибунал по вопросам иммиграции и защиты, который, в частности, может отменить любое решение об отказе и тем самым открыть возможность для выдачи визы или отменить решение об отказе и передать дело на повторное рассмотрение на основе дополнительной информации, представленной Трибуналу.
4.6Государство-участник заявляет, что исчерпание внутренних средств правовой защиты не связано с необоснованными проволочками. Среднее время рассмотрения поданного в Афганистане заявления на получение разрешения на жительство составляет от шести до восьми месяцев. Согласно ежегодному докладу Трибунала по вопросам иммиграции и защиты за 2014 год, по состоянию на 30 июня 2014 года с момента получения апелляционной жалобы до вынесения решения по ней в среднем проходит 364 дня. Такая задержка является разумной в обстоятельствах, которые связаны с отсутствием у А.Ю. статуса резидента, сложностью фактов, общей стоимостью визы резидента, а также законной необходимостью для правительства обеспечить выдачу виз на основе реальной ситуации заявителя, наличия полной информации у принимающих решения экспертов, принципиального подхода к применению существующей процедуры использования дискреционных полномочий, надлежащего использования официальных иммиграционных процедур и беспристрастных и авторитетных процедур обжалования.
4.7По поводу фактов государство-участник утверждает, что Х.Р. не сообщила проводившему с ней собеседование должностному лицу ММО о своем замужестве и что «, хотя записи собеседования с ней были неясными, на их основании можно утверждать, что она сообщила о своей помолвке и что ее брачный партнер/супруг готов сопровождать ее в Новую Зеландию».
Комментарии авторов к замечаниям государства-участника о приемлемости
5.1В своем представлении от 24 июня 2015 года авторы настаивают на отсутствии возможности для подачи апелляционной жалобы на решение об отклонении заявления А.Ю. о выдаче ему рабочей визы. С учетом нахождения автора в Афганистане подача заявления о выдаче разрешения на проживание является весьма сложным делом. Обычная практика заключается в выдаче одному из супругов разрешения на въезд в Новую Зеландию, где он (она) подает заявление о выдаче разрешения на проживание. Кроме того, должностное лицо иммиграционной службы, отклонивший заявление А.Ю. о выдаче рабочей визы, заявило, что будущее заявление о выдаче разрешения на проживание может быть отклонено на основании пункта e) раздела F2.5. Статьей 72 Закона об иммиграции предусмотрено, что решение по заявлению о выдаче разрешения на проживание должно приниматься в соответствии с иммиграционными инструкциями.
5.2Авторы оспаривают утверждение государства-участника о том, что пунктe) раздела F2.5 допускает применение дискреционных полномочий. Они отмечают, что эта процедура затрагивает главным образом лиц из таких стран, как Афганистан и Сомали, которым разрешается въезд в Новую Зеландию в рамках политики в отношении приема беженцев, но они не должны состоять в браке. Результатом применения положений пункта e) раздела F2.5 является разлучение семей.
5.3Авторы настаивают на том, что Трибунал по вопросам иммиграции и защиты не может предоставить право на проживание, а только рекомендовать помощнику министра разрешить проживание с учетом особых обстоятельств. В случае А.Ю. маловероятно, что Трибунал вынес бы такую рекомендацию, поскольку это противоречило бы пункту e) раздела F2.5. Кроме того, авторы уже направляли помощнику министра ходатайство, который отклонил его, и весьма маловероятно, что он вновь вмешается в данное дело.
5.4Относительно продолжительности разбирательства авторы утверждают, что согласно предоставленному им официальному ответу иммиграционные власти тратят на рассмотрение заявлений о выдаче разрешения на проживание в среднем от 387 и 576 дней. Учитывая сложность обстоятельств, связанных с их заявлением, вполне возможно, что его рассмотрение займет три года. Рассмотрение апелляционной жалобы займет еще 12 месяцев. Этот период является неоправданно продолжительным, учитывая вероятные отрицательные результаты и то, что А.Ю. все это время придется находиться в Афганистане.
Дополнительные представления сторон
6.1В своем представлении от 12 августа 2015 года государство-участник утверждает, что авторы не смогли обосновать свое утверждение о нарушении Пакта. Общие абстрактные утверждения или утверждения, основанные на будущих гипотетических ситуациях, не являются достаточным основанием для вывода о нарушении Пакта.
6.2Государство-участник заявляет, что пунктом e) раздела F2.5 предусмотрена разумная процедура, обеспечивающая защиту от недобросовестных заявлений о семейных отношениях, и что она соответствует пункту 1 статьи 17 и пункту 1 статьи 23 Пакта. Государство-участник в принципе поддерживает политику воссоединения семей. Однако исходя из общественных интересов, оно имеет законные основания требовать, чтобы любые претензии, основанные на семейном положении, являлись добросовестными. В пункте e) раздела F2.5 содержится положение о дискреционных полномочиях, которые могут обеспечить защиту закрепленных в Пакте прав заявителей. Если основной заявитель не имеет намерения ввести власти в заблуждение и если неуведомление о нахождении в браке не затрагивает исход рассмотрения заявления о выдаче визы, должностное лицо иммиграционной службы при условии выполнения всех других требований может дать положительное заключение по заявлению брачного партнера. В любом случае должностные лица не должны отклонять заявления на основании пункта e) раздела F2.5, предварительно не предоставив основному заявителю возможность объяснить факт неуведомления. Это положение о дискреционных полномочиях гарантирует возможность воссоединения обоих партнеров при отсутствии недобросовестности с их стороны. Если А.Ю. подаст заявление о выдаче резидентской визы, правительство при оценке применимости пункта e) раздела F2.5 рассмотрит вопрос о том, связано ли решение Х.Р. не уведомлять его о ее нахождении в браке с намерением ввести в его заблуждение и могло ли уведомление о нахождении в браке повлиять на исход рассмотрения ее заявления о выдаче разрешения на проживание. Кроме того, исключения из пункта e) раздела F2.5 применяются на основании особых распоряжений министра. Авторы могут подать дополнительное заявление в Трибунал по вопросам иммиграции и защиты.
6.3Государство-участник отмечает, что Комитет уже делал вывод о том, что в некоторых чрезвычайных обстоятельствах решения иммиграционных властей явились нарушением статей 17 и 23 Пакта, однако оно также отмечает, что такие нарушения имели место только в контексте решения о высылке с территории государства. Решения о высылке лица могут в большей степени затрагивать семейные права, поскольку их следствием является разделение семьи. В любом случае даже решение о высылке одного члена семьи, который имеет право на пребывание в стране, не всегда затрагивает эти права. В своих соображениях по А.С. против Канады Комитет объявил неприемлемыми утверждения об отказе в выдаче въездной визы, отметив, что авторы были разделены в течение 17 лет и что они более не вели совместную семейную жизнь. В данном случае на время подачи А.Ю. заявления о выдаче визы для въезда в Новую Зеландию авторы жили раздельно в течение восьми лет, не имели детей и не находились в зависимости друг от друга.
7. В своем представлении от 1 февраля 2016 года авторы повторили свои предыдущие заявления, касающиеся отсутствия в пункте е) раздела F2.5 положения о дискреционных полномочиях, неоправданно длительном характере применения процедур рассмотрения заявлений о выдаче разрешения на проживание и ограниченности шансов добиться их успешного завершения.
Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете
Рассмотрение вопроса о приемлемости
8.1Прежде чем рассматривать любые утверждения, содержащиеся в каком-либо сообщении, Комитет должен во исполнение правила 93 своих правил процедуры принять решение о том, является ли оно приемлемым в соответствии с Факультативным протоколом к Пакту.
8.2Комитет удостоверился, как того требует подпункт а) пункта 2 статьи 5 Факультативного протокола, что этот же вопрос не рассматривается в рамках другой процедуры международного расследования или урегулирования.
8.3Комитет принимает к сведению утверждение государства-участника о том, что внутренние средства правовой защиты не были исчерпаны, поскольку А.Ю. мог бы подать заявление о выдаче разрешения на проживание и его дело было бы рассмотрено на основе более широких иммиграционных инструкций. Он мог бы также обратиться в Трибунал по вопросам иммиграции и защиты. Авторы утверждают, что эти процедуры будут недоступны, неоправданно затянуты и неэффективны. Они, в частности утверждают, что подача заявления о выдаче разрешения на проживание во время нахождения в Афганистане сопряжена с трудностями, что, по всей вероятности, такое заявление будет отклонено и что разбирательство займет чрезмерно много времени. Они также утверждают, что Трибунал по вопросам иммиграции и защиты не может выдать разрешение на проживание, а только рекомендовать помощнику министра разрешить проживание с учетом особых обстоятельств.
8.4Комитет ссылается на свою правовую практику, предусматривающую, что, хотя никакого обязательства в отношении исчерпания внутренних средств правовой защиты нет, если они не имеют никаких шансов на успех, авторы сообщений должны добросовестно стремиться использовать все имеющиеся средства правовой защиты и что простые сомнения или предположения относительно их эффективности не освобождают авторов от их исчерпания. В данном случае Комитет не убежден в том, что автор, которого в Новой Зеландии представляет адвокат, не имел бы возможности подать заявление о выдаче разрешения на проживание, как это было предложено национальными иммиграционными властями. Комитет далее считает, что с учетом официально подтвержденных средних сроков, необходимых иммиграционным властям и Трибуналу по вопросам иммиграции и защиты для рассмотрения заявлений о выдаче разрешения на проживание и апелляционных жалоб на итоги рассмотрения таких заявлений соответственно, эти процедуры, судя по всему, не были бы неоправданно затянуты по смыслу подпункта b) пункта 2 статьи 5 Факультативного протокола. В этой связи он отмечает, что ко времени подачи А.Ю. заявления о выдаче временной рабочей визы авторы проживали раздельно на протяжении восьми лет и что они не представили никакой информации относительно причин столь длительного раздельного проживания. Комитет также отмечает довод государства-участника о том, что, хотя А.Ю. не была выдана рабочая виза, поскольку он не был сочтен добросовестным заявителем, иммиграционным властям ничто не помешало бы сделать другой вывод по итогам рассмотрения его заявления о выдаче ему разрешения на проживание в свете всех обстоятельств и информации, представленной авторами. И наконец, Комитет отмечает утверждение государства-участника о том, что согласно Закону об иммиграции Трибунал по вопросам иммиграции и защиты может отменить решение об отказе разрешить проживание в стране. В свете всего вышесказанного Комитет делает вывод о том, что авторы не исчерпали внутренние средства правовой защиты в связи со своей жалобой и что отказ государства-участника предоставить А.Ю. временную рабочую визу не является нарушением их прав, предусмотренных пунктом 1 статьи 17 и пунктом 1 статьи 23 Пакта.
9.С учетом вышеизложенного Комитет постановляет:
a)признать сообщение неприемлемым согласно подпункту b) пункта 2 статьи 5 Факультативного протокола;
b)довести настоящее решение до сведения государства-участника и авторов.