Рассмотрим результаты реализации основных программ миротворческих миссий ООН в целях обеспечения и защиты прав человека во внутренних вооруженных конфликтах.
В настоящее время наряду с вызовами экономического и экологического характера к актуальным проблемам человечества относятся вооруженные конфликты. Наиболее серьезной становится угроза безопасности, исходящая от внутригосударственных конфликтов, причинами которых чаще всего являются межнациональные, межэтнические, религиозные противоречия и столкновения <1>.
<1> Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М.: Норма, 2004. С. 460; Заемский В.Ф. Механизмы ооновского миротворчества // Международная жизнь. 2004. N 7/8. С. 198.
Усилия международного сообщества, направленные на урегулирование и предотвращение конфликтов, выражаются в различных формах. Миротворческая доктрина ООН исходит из признания существования фактора военной силы. Для урегулирования различных типов и стадий конфликтов разработаны классификации типов миротворческой деятельности, осуществляемой ООН. Первая типология состоит из пяти компонентов: превентивная дипломатия, установление мира, способствование миру, поддержание мира и принуждение к миру.
Понятие "миротворческие операции" включает различные виды деятельности, осуществляемой в целях разрешения конфликтов, предотвращения их эскалации, прекращения или недопущения военных действий, обеспечения правопорядка в зоне конфликта, проведения гуманитарных акций, восстановления нарушенных конфликтом социальных и политических систем, а также жизнеобеспечения. Отличительной чертой миротворчества, осуществляемого от имени ООН, является то, что оно проводится согласно Уставу ООН либо по мандату Совета Безопасности ООН, либо по мандату региональных организаций, в чьи функции входит поддержание мира и международной безопасности <2>.
<2> Заемский В.Ф. Новейшая история реформы ООН: Монография. М.: МГИМО-Университет, 2008. С. 83.
Контингент миротворческих операций формируется путем предоставления персонала и оборудования в распоряжение Совета Безопасности ООН государствами-членами и включает различный по статусу персонал: военных наблюдателей, гражданскую полицию, международный гражданский персонал, военный персонал национальных контингентов, местный гражданский персонал и добровольцев ООН.
Современное миротворчество ООН позволяет реализовывать основные программы ООН, проводимые в условиях разных миссий в целях обеспечения и защиты прав человека.
Реформирование системы безопасности и соблюдение прав человека.
Миротворческие миссии ООН решают все более широкомасштабные задачи в сфере обеспечения безопасности, значимость которых подтверждена многолетней практикой миротворческой деятельности в постконфликтной обстановке. Во-первых, безопасность является необходимым условием постконфликтного миростроительства. Даже минимальная безопасность является ощутимым индикатором возвращения к нормальной жизни, поэтому ООН разрабатывает и реализует программы обеспечения устойчивой безопасности, которые становятся неотъемлемым компонентом на ранней стадии миростроительства <3>. Во-вторых, безопасность не сводится лишь к подготовке военных частей и экипировке местного полицейского персонала, а требует осуществления дополнительных мер по созданию и укреплению стабильных правоохранительных органов и финансовых институтов. В-третьих, комплексность задач постконфликтного построения сектора безопасности предусматривает использование всего потенциала ООН <4>.
<3> Приложение к документу ООН S/2007/130 от 8 марта 2007 г. "Ежемесячный доклад об операциях Сил для Косово" // URL: http://www.un.org.
<4> Гришаева Л.Е. Кризис миротворчества ООН // Обозреватель (Observer). 2008. N 4. С. 54.
Так, например, в соответствии с мандатом на Миссию ООН в Судане возлагались функции по:
- содействию международным усилиям по защите прав человека в Судане и координации международных усилий по защите гражданских лиц, уделяя особое внимание наиболее уязвимым группам, включая перемещенных внутри страны лиц, возвращающихся беженцев, женщин и детей;
- содействию разработке и осуществлению всеобъемлющей и устойчивой программы разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов и женщин и детей, связанных с комбатантами;
- реорганизации полиции в Судане в соответствии с демократическими принципами функционирования полиции, разработке программы обучения и оценки деятельности полицейских и оказания иного содействия в обучении гражданских полицейских;
- оказанию содействия сторонам Мирного соглашения по Дарфуру в поощрении системы законовластия, включая независимый судебный аппарат, и защите прав человека жителей Судана на основе всеобъемлющей и скоординированной стратегии в целях борьбы с безнаказанностью и внесения вклада в установление прочного мира и стабильности <5>.
<5> Резолюция СБ ООН от 31 августа 2006 г. N 1706(2006) // URL: http://www.un.org.
Обеспечение безопасности и защита гражданского населения.
В ряде случаев решение задачи по защите гражданского населения требовало силового (военного) вмешательства на основании главы VII Устава ООН. Так, Миссия ООН в Сьерра-Леоне была уполномочена определить и, при необходимости, решительно в пределах своих возможностей и зон развертывания обеспечить защиту гражданских лиц, подвергающихся неминуемой угрозе физического насилия, с учетом обязанностей правительства страны противостоять угрозе Объединенного революционного фронта. В Демократической Республике Конго ООН имела право предпринимать необходимые действия в пределах районов развертывания своих пехотных батальонов для обеспечения безопасности и свободы передвижения своего персонала, защиты объектов и имущества ООН и Совместной военной комиссии, а также защиты гражданских лиц, находящихся под прямой угрозой физического насилия повстанцев на востоке страны <6>. На Гаити силы ООН были вовлечены в активное противостояние городским бандам.
<6> Резолюции СБ ООН S/RES/1289(2000) от 7 февраля 2000 г. и S/RES/N 1291(2000) от 24 февраля 2000 г. // URL: http://www.un.org.
На этапе развертывания миротворческих сил в крае Косово основная ответственность за обеспечение общественной безопасности лежала на силах международного присутствия по безопасности, состоящих из воинских формирований стран - членов НАТО и ряда государств, не входящих в альянс.
В то же время анализ деятельности ООН по разрешению югославского кризиса показывает, что ее основной недостаток состоял в отсутствии комплексного подхода к решению проблемы. Как отмечают эксперты, Совет Безопасности ООН не в полной мере использовал свои миротворческие функции, не выполнив требование Устава ООН об эффективном и беспристрастном принятии действенных мер по урегулированию конфликта в минимально короткие сроки. Не был сформирован международный механизм, который функционировал бы на основании единого замысла и четкой системы ответственности за разрешение различных аспектов урегулирования югославского кризиса <7>.
<7> Лутовинов В.И., Романченко Ю.Г. Российское участие в международных миротворческих операциях: анализ и проблемы // Власть. 2003. N 1. С. 42 - 49; Гришаева Л.Е. Указ. соч. С. 47 - 58; Петрич В. Россия, Косово, Европа: опыт урегулирования конфликтов после "холодной войны" // Международная жизнь. 2008. N 12. С. 106 - 112.
Применение сил ООН в Боснии и Герцеговине оказалось в целом малоэффективным ввиду неадекватности их подготовки, оснащения, комплектования, системы командования и управления постоянно возраставшим объемом задач и неизбежного в условиях частых провокаций сторон смещения мандата операции по направлению к мерам принуждения к миру. Политические решения ООН являлись лишь следствием изменения ситуации, не опережая ее развитие. Подобное "политическое урегулирование", как это было в Боснии и Герцеговине, Хорватии, привело к увеличению жертв конфликта и снижению у конфликтующих сторон авторитета ООН.
По мере реализации собственно военных задач миротворческие силы оказались в известной мере в заложниках у военно-политической обстановки, сложившейся в результате сочетания таких негативных факторов, как нерешенность гражданских аспектов мирных соглашений, стремление общин добиться доминирующего положения в рамках единого государственного образования, различие взглядов руководства бывших конфликтующих сторон на суть и пути выполнения гражданских аспектов мирного урегулирования, резкая криминализация общества, обусловленная длительным конфликтом.
Программа разоружения, демобилизации и реинтеграции.
Более активное вовлечение миротворческих миссий ООН в постконфликтное миростроительство поставило перед миротворцами новые задачи по снятию напряженности и обеспечению социальной стабильности посткризисного общества. Эти задачи решаются в ходе проведения программ разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших участников воинских формирований в гражданскую жизнь, практике которых известны не только успехи, но и относительные неудачи.
Отдельные попытки миротворцев ООН разоружить воинские формирования в Камбодже, Сальвадоре, Мозамбике оказывались успешными благодаря тому, что к этой работе привлекались лидеры воюющих группировок. В 1992 г. в Камбодже было разоружено 52 тыс. военнослужащих противоборствующих сил и складировано 50 тыс. единиц оружия, но в стране оставалось немало вооруженных группировок, которые были хорошо обучены и готовы участвовать в боевых действиях. В Мозамбике миротворцам удалось демобилизовать 80 тыс. военнослужащих сторон конфликта, 10 тыс. повстанцев были включены в правительственные войска. В ходе операции миротворцы конфисковали 155 тыс. единиц оружия. В Сальвадоре миротворцам ООН удалось разоружить несколько тысяч партизан <8>.
<8> Крупянко И.М. Эволюция миротворческой деятельности ООН в новой системе международных отношений: опыт операций по поддержанию мира в Камбодже и на Восточном Тиморе: Дис. ... канд. ист. наук. М., 2008. С. 153.
По подсчетам ООН, в Косово в 2003 г. находилось от 330 до 460 тыс. единиц огнестрельного оружия. Несмотря на то что к контрольному сроку окончания демилитаризации Освободительной Армии Косово 20 сентября 1999 г. было сдано около 10 тыс. единиц стрелкового оружия <9>, попытки полностью разоружить местное население и бойцов ОАК не увенчались успехом.
<9> Штоль В.В. Роль НАТО в миротворческом процессе // Обозреватель (Observer). 2008. N 1. С. 84.
Вместе с тем в ряде стран процесс разоружения значительно затруднялся, а иногда и срывался, встречая сопротивление противоборствующих сторон. Например, в Анголе по состоянию на март 1996 г. оружие сдали 45% правительственных войск и только 25% вооруженных повстанцев. В Сомали попытки миротворцев разоружить антиправительственную группировку М.Ф. Айдида привели к эскалации насилия и гибели 148 миротворцев <10>.
<10> Крупянко И.М. Указ. соч. С. 154.
Важное значение для реализации данных программ играет привлечение средств государств - доноров, подразделений ООН и международных организаций для оказания финансовой поддержки проводимых мероприятий. Примером такого взаимодействия является участие в обеспечении программ разоружения, демобилизации и реинтеграции в ходе операции ООН в Сьерра-Леоне Всемирного банка, Британского правительства, учредивших фонд в размере 34 млн. долл. США для централизованного финансирования проводимых мероприятий и акций.
Программа поддержки организации и проведения выборов.
В соответствии с мандатом Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности ООН могут учреждаться отдельные миссии по проведению выборов, которые рассматриваются в качестве мероприятий, осуществляемых ООН в порядке исключения. Такие миссии, как правило, являются центральным элементом комплексных миротворческих операций, включающих компонент проведения выборов.
Первым значительным примером реализации данной программы стала Группа ООН по оказанию помощи в переходный период (апрель 1989 г. - март 1990 г.) <11>, предназначенная для содействия в обретении Намибией независимости путем проведения честных и свободных выборов под наблюдением ООН. В период максимального развертывания численный состав указанной Группы ООН составлял около 8000 человек, включая 4500 военнослужащих, 1500 полицейских и 2000 гражданских сотрудников. В результате операции ООН в ноябре 1989 г. были проведены выборы, в которых участвовало 97% населения страны, и закончен вывод с территории Намибии войск ЮАР. После принятия Конституции Намибия обрела независимость и в апреле 1990 г. вступила в ООН <12>.
<11> Резолюция СБ ООН S/RES/632(1989) от 16 февраля 1989 г. // URL: http://www.un.org.
<12> Заемский В.Ф. ООН и миротворчество. М.: Международные отношения, 2008.
В дальнейшем аналогичные операции с разной степенью успеха проводились в Камбодже (ноябрь 1991 г. - март 1992 г. и март 1992 г. - сентябрь 1993 г.), Сальвадоре (июль 1991 г. - апрель 1995 г.), Мозамбике (декабрь 1992 г. - декабрь 1994 г.) <13>.
<13> См.: материалы сайта ООН. URL: http://www.un.org.
Контроль за процессом выборов в меньшей степени затрагивает суверенитет страны, которой оказывается такая помощь, поскольку ответственность за организацию и проведение выборов несет само правительство. Миссии ООН по контролю за процессом выборов не наделены полномочиями выносить решения, имеющие обязательную силу, однако им поручено осуществлять наблюдение и контроль за соблюдением законности на различных этапах выборного процесса, а также за соблюдением уполномоченными национальными органами правил и положений, касающихся выборов. Для обеспечения контроля за процессом выборов во все районы страны направляются международные наблюдатели.
Тем не менее, анализируя опыт ООН, можно утверждать, что поддержка избирательного процесса остается важным и в целом успешным компонентом многих миротворческих миссий. Миротворческие операции ООН продолжают содействовать продвижению вперед сложных и неустойчивых переходных процессов в постконфликтных государствах, оказывая помощь в успешном проведении выборов и утверждении новых правительств во власти.
Практика реализации основных программ ООН в рамках миротворческих миссий ООН свидетельствует о том, что потенциал миротворческих операций довольно широко используется ООН в целях обеспечения и защиты прав человека в ходе внутренних вооруженных конфликтов.