Рассмотрим основные международные документы, принятые в системе ООН и составляющие основу универсальных международных стандартов в сфере образования. В статье анализируются положения основных конвенций и деклараций, принятых Генеральной Ассамблеей ООН и посвященных вопросам образования. Особое внимание уделяется проблеме недискриминации в сфере образования по признакам расовой, национальной, религиозной принадлежности, пола, языка, состояния здоровья. Исследуются международные основы права на образование заключенных и лиц с ограниченными возможностями. В результате проведенного исследования формулируется вывод о развитии в рамках ООН системы универсальных стандартов, обеспечивающих общие и специальные гарантии права каждого на образование, которое становится в современном мире одним из наиболее значимых в комплексе прав и основных свобод человека. Отмечается, что система универсальных международных стандартов ООН в сфере образования позволяет создать условия для реализации в универсальном масштабе права каждого на качественное и доступное образование.
Международное право становится все более значимым и активным регулятором правоотношений, даже тех, которые традиционно относились к домену внутригосударственного права <1>. Несмотря на продолжающуюся критику и необходимость существенной модернизации организационной структуры и форм и направлений деятельности, Организация Объединенных Наций продолжает играть основополагающую роль в деле координации сотрудничества государств в самых различных сферах. Право на образование как социальная ценность, входящая в систему прав второго поколения, получило всеобщее признание и закрепление после Второй Мировой войны не только в национальных конституциях и законодательстве, но и в международно-правовых документах. Особую роль в процессе универсального признания, создания гарантий и механизма защиты права на образование сыграла и продолжает играть Организация Объединенных Наций <2>. Право на образование было включено в качестве одного из основополагающих в текст Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. <3>, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря. Так, статья 26 (часть 1) Всеобщей Декларации прав человека устанавливает минимальные стандарты образования: "Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным, по меньшей мере в том что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого". Часть вторая данной статьи определяет гуманитарные основы системы образования, которое "должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам", содействовать "взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира", а часть третья гарантирует родителям "право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей". Несмотря на универсальное признание, данные положения имеют декларативный характер. Лишь спустя 18 лет Объединенные Нации смогли разработать и принять юридически обязывающий Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах <4> (принятый Резолюцией 2200 A (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г., вступил в силу 3 января 1976 года). Статья 13 Пакта устанавливает более развернутую и юридически обязывающую систему гарантий права на образование. Прежде всего, она констатирует признание государствами-участниками "права каждого человека на образование", подчеркивая гуманистическую направленность образования "на полное развитие человеческой личности и ее достоинства", а также "укрепление уважения к правам человека и основным свободам". Кроме того, "образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями, всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации Объединенных Наций по поддержанию мира".
<1> Каламкарян Р.А., Мигачев Ю.И. Международное право как регулятор современных международно-правовых отношений // Государство и право. 2013. N 11. С. 46 - 59.
<2> Комаров В.В. Образование в ландшафте ООН // Экономика образования. 2013. N 5 (78). С. 12 - 23.
<3> Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995. 5 апреля; Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978. С. 1 - 3.
<4> Международный пакт от 16.12.1966 "Об экономических, социальных и культурных правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12. (Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 N 4812-VIII.)
Далее, государства устанавливают минимальные стандарты начального, среднего и высшего образования. Так, начальное образование должно быть всеобщим, обязательным и бесплатным, а в случае его отсутствия поощряется или интенсифицируется элементарное образование. В отношении среднего, в том числе профессионально-технического, образования гарантируется открытость и доступность для всех, в том числе путем "постепенного введения бесплатного образования". Наконец, государства обязуются обеспечить всеобщую равную доступность в соответствии со способностями, в том числе путем "постепенного введения бесплатного образования". Таким образом, для всех уровней организации образования определяются такие принципы, как всеобщность, доступность, равноправие, открытость, а также бесплатность как цель для среднего и высшего уровней образования и как нормативная обязанность для начального образования, которое к тому же должно стать обязательным.
Кроме того, государства обязуются проводить развитие сети школ всех ступеней, установить удовлетворительную систему стипендий и постоянно улучшать материальные условия преподавательского персонала.
В статье гарантируется свобода родителей (или иных законных опекунов) выбирать не только государственные, но и иные школы, которые, однако, должны отвечать минимальным образовательным стандартам, установленным или утвержденным государством, а также обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями. Часть четвертая вновь подтверждает право на создание частных учебных заведений, соответствующих минимальным государственным требованиям.
Особое значение в системе ООН придается противодействию дискриминации по различным основаниям, в том числе в сфере образования. Так, в соответствии со статьей 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации <5>, принятой 21 декабря 1965 года и вступившей в силу 4 января 1969 г., "государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении "...e) прав в экономической, социальной и культурной областях, в частности: ...v) права на образование и профессиональную подготовку".
<5> Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1969. N 25. Ст. 219.
В соответствии со статьей 10 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин <6> (принята 18 декабря 1979 г. и вступила в силу 3 сентября 1981 г.) государства осуществляют меры для ликвидации дискриминации в отношении женщин с целью обеспечения им равных с мужчинами прав в сфере образования и, в частности, "одинаковые условия для ориентации в выборе профессии или специальности, для доступа к образованию и получению дипломов в учебных заведениях всех категорий как в сельских, так и в городских районах (это равенство обеспечивается в дошкольном, общем, специальном и высшем техническом образовании, а также во всех видах профессиональной подготовки); доступ к одинаковым программам обучения, одинаковым экзаменам, преподавательскому составу одинаковой квалификации, школьным помещениям и оборудованию равного качества; устранение любой стереотипной концепции роли мужчин и женщин на всех уровнях и во всех формах обучения путем поощрения совместного обучения и других видов обучения, которые будут содействовать достижению этой цели, и, в частности, путем пересмотра учебных пособий и школьных программ и адаптации методов обучения; одинаковые возможности получения стипендий и других пособий на образование; одинаковые возможности доступа к программам продолжения образования, включая программы распространения грамотности среди взрослых и программы функциональной грамотности, направленные, в частности, на сокращение как можно скорее любого разрыва в знаниях мужчин и женщин; сокращение числа девушек, не заканчивающих школу, и разработку программ для девушек и женщин, преждевременно покинувших школу; одинаковые возможности активно участвовать в занятиях спортом и физической подготовкой; доступ к специальной информации образовательного характера в целях содействия обеспечению здоровья и благосостояния семей, включая информацию и консультации о планировании размера семьи".
<6> Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (Нью-Йорк, 18 декабря 1979 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1982. N 25 (2151). Ст. 464.
Конвенция о статусе апатридов 1954 г. <7> предусматривает предоставление апатридам того же правового положения, что и гражданам Договаривающихся государств в отношении начального образования, и возможно более благоприятное правовое положение и, во всяком случае, положение, не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах в отношении других видов народного образования, помимо начального, и в частности в отношении возможности учиться, признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней, освобождения от платы за право учения и сборов, а также в отношении предоставления стипендий (статья 22).
<7> Конвенция о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.) // Действующее международное право. Т. 1.
Конвенция о статусе беженцев 1951 г. <8> содержит аналогичные обязательства договаривающихся государств в отношении беженцев.
<8> Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) // Гражданин и право. 2002. N 6; Бюллетень международных договоров. 1993. 1 ноября. N 9; Действующее международное право. Т. 1.
Уже Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов <9>, принятые Резолюцией 48/96 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 г., предусматривали признание государствами принципа равных возможностей в области начального, среднего и высшего образования для детей, молодежи и взрослых, имеющих инвалидность, в интегрированных структурах, а также признание образования инвалидов неотъемлемой частью системы общего образования. При этом ответственность за образование инвалидов в интегрированных структурах возлагалась на органы общего образования, предусматривалось обеспечение услуг переводчиков и других надлежащих вспомогательных услуг в обычных школах, привлечение родительских групп и организаций инвалидов к процессу образования на всех уровнях, а также обеспечение образования (в государствах, где оно признается обязательным) для детей обоего пола с различными формами и степенями инвалидности, включая самые тяжелые формы. Стандартные правила предусматривают уделение особого внимания детям самого юного возраста, являющимся инвалидами; детям-инвалидам дошкольного возраста; взрослым-инвалидам, особенно женщинам. Для обеспечения инвалидам возможностей в области образования в обычной школе государствам в соответствии с Правилами следует иметь четко сформулированную политику, понимаемую и принимаемую на уровне школ и в более широких рамках общины; обеспечить гибкость учебных программ, возможность вносить в них добавление и изменение; предоставлять высококачественные учебные материалы, обеспечить на постоянной основе подготовку преподавателей и оказание им поддержки. Правила поощряют развитие совместного обучения и общинных программ, а также специальное обучение (когда система общего школьного образования все еще не удовлетворяет адекватным образом потребностям всех инвалидов), которое должно быть направлено на подготовку учащихся к обучению в системе общего школьного образования, при этом качество такого обучения должно отвечать тем же стандартам и целям, что и обучение в системе общего образования, и должно быть тесно с ним связано.
<9> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. N 48/96 "Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов" (текст Резолюции официально опубликован не был).
Более развитая система гарантий прав на образование закреплена в Конвенции о правах инвалидов <10> 2006 г. В соответствии со статьей 24 "Образование" признается право инвалидов на образование. Государства обязуются без дискриминации и на основе равенства возможностей обеспечить "инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни, стремясь при этом: а) к полному развитию человеческого потенциала, а также чувства достоинства и самоуважения и к усилению уважения прав человека, основных свобод и человеческого многообразия; b) к развитию личности, талантов и творчества инвалидов, а также их умственных и физических способностей в самом полном объеме; с) к наделению инвалидов возможностью эффективно участвовать в жизни свободного общества".
<10> http://www.un.org/russian/documen/convents/disability.html.
При реализации этого права государства-участники "обеспечивают, чтобы: a) инвалиды не исключались по причине инвалидности из системы общего образования, а дети-инвалиды - из системы бесплатного и обязательного начального образования или среднего образования;
b) инвалиды имели наравне с другими доступ к инклюзивному, качественному и бесплатному начальному образованию и среднему образованию в местах своего проживания;
c) обеспечивалось разумное приспособление, учитывающее индивидуальные потребности;
d) инвалиды получали внутри системы общего образования требуемую поддержку для облегчения их эффективного обучения;
e) в обстановке, максимально способствующей освоению знаний и социальному развитию, сообразно с целью полной охваченности принимались эффективные меры по организации индивидуализированной поддержки".
Государства обеспечивают инвалидам возможность осваивать жизненные и социальные навыки с целью полного и равного участия в процессе образования и в качестве членов местного сообщества. Конвенция предусматривает дополнительные специальные меры такие, как содействие освоению азбуки Брайля, альтернативных шрифтов, усиливающих и альтернативных методов, способов и форматов общения, а также навыков ориентации и мобильности и способствуют поддержке со стороны сверстников и наставничеству; содействуют освоению жестового языка и поощрению языковой самобытности глухих; в целом обеспечивать наиболее подходящие для индивида языки, методы и способы общения и обстановку, которая максимальным образом способствует освоению знаний и социальному развитию детей, которые являются слепыми, глухими или слепоглухими. Государства-участники принимают надлежащие меры для привлечения на работу компетентных учителей, в том числе учителей-инвалидов, и для обучения специалистов и персонала, работающих на всех уровнях системы образования. В соответствии с пунктом 5 инвалиды имеют право на доступ к общему высшему образованию, профессиональному обучению, образованию для взрослых и обучению в течение всей жизни без дискриминации и наравне с другими. С этой целью государства-участники обеспечивают, чтобы для инвалидов обеспечивалось "разумное приспособление".
16 декабря 1991 г. Генеральная Ассамблея приняла Принципы ООН в отношении пожилых людей <11>, которые призывают правительства признать, что пожилые люди должны иметь "возможность участвовать в соответствующих программах образования и профессиональной подготовки" и "доступ к возможностям общества в области образования, культуры, духовной жизни и отдыха".
<11> Принципы Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей (Приняты 16.12.1991 Резолюцией 46/91 на 74-ом пленарном заседании 46-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Документ опубликован не был; см. http://www.un.org/russian/topics/socdev/elderly/oldprinc.htm.
В соответствии со ст. 30 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. <12> "Каждый ребенок трудящегося-мигранта имеет основное право на образование на основе равенства обращения с гражданами соответствующего государства. Не может быть отказано в посещении государственных дошкольных учебных заведений или школ либо ограничено это посещение по причине отсутствия постоянного статуса, в том что касается пребывания или занятости любого из родителей, либо по причине отсутствия постоянного статуса, в том что касается пребывания такого ребенка в государстве работы по найму".
<12> Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята Резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.); на официальный сервер Организации Объединенных Наций www.un.org. Конвенция не вступила в силу.
Наконец, согласно Основным принципам обращения с заключенными (приняты Резолюцией 45/111 Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1990 г.) <13> "все заключенные имеют право участвовать в культурной и образовательной деятельности, направленной на всестороннее развитие человеческой личности".
<13> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. N 45/111 "Основные принципы обращения с заключенными". Текст Резолюции приводится по изданию Организации Объединенных Наций (Нью-Йорк, 1992).
Одним из важнейших и наиболее широко признанных документов в системе ООН является Конвенция о правах ребенка 1989 г. <14>. Согласно статье 28, которая не только подтверждает соответствующие положения Всеобщей декларации права человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, но и устанавливает дополнительные гарантии права на образование, государства-участники Конвенции подтверждают право ребенка на образование на основе равных возможностей. Вновь гарантируется бесплатное и обязательное начальное образование, а также введение бесплатного общего и профессионального среднего образования (и предоставление в необходимых случаях финансовой помощи) в различных формах. В то же время в отношении высшего образования, в отличие от положений Пакта, Конвенция ограничивается обязательством обеспечения его всеобщей доступности на основе способностей каждого "с помощью всех необходимых средств" (не упоминая даже в качестве цели введение бесплатного высшего образования).
<14> Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 45. Ст. 955.
Конвенция устанавливает и ряд специальных норм об обеспечении доступности информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки, о мерах по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу, об обеспечении поддержания школьной дисциплины только с помощью методов, отражающих уважение человеческого достоинства ребенка, о поощрении и развитии международного сотрудничества по вопросам образования, в том числе "с целью содействия ликвидации невежества и неграмотности во всем мире и облегчения доступа к научно-техническим знаниям и современным методам обучения".
Статья 29 Конвенции о правах ребенка закрепляет гуманистические основы образования детей, которое должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме; воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе Организации Объединенных Наций; воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной; подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения; воспитание уважения к окружающей природе.
При этом положения 28 и 29 статей гарантируют свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения изложенных принципов и выполнения минимальных стандартов, установленных государством.
Таким образом, в системе ООН создана система универсальных международных стандартов в сфере образования, которая позволяет создать условия для реализации в универсальном масштабе права каждого на качественное и доступное образование. Россия как ответственный добросовестный субъект международного права <15> должна не только строго соблюдать свои международно-правовые обязательства, но и содействовать развитию основ международного правопорядка, в том числе в такой значимой и перспективной для всего человечества сфере, как образование.
<15> Каламкарян Р.А. Россия в универсальном мировом правовом пространстве // Государство и право. 2013. N 3. С. 75 - 85.