Условия предоставления предварительной защиты.
Тяжесть предполагаемого нарушения.
В соответствии с судебной практикой Международного Суда ООН (далее - МС ООН) <64> КПЧ и ЕСПЧ опираются на критерий "непоправимого вреда" при принятии решения о том, обосновано ли применение предварительных мер в конкретном деле. В то время как КПЧ кодифицировал в правиле 92 правила процедуры, что предварительные меры применяются только "во избежание причинения непоправимого ущерба жертве предполагаемого нарушения" (выделено авторами), ЕСПЧ в своих решениях указывает, что на практике он "применяет правило 39 Регламента только при наличии риска причинения непоправимого ущерба" (выделено авторами) <65>. Впрочем, что именно образует непоправимый ущерб, определяется в каждом деле индивидуально как КПЧ, так и ЕСПЧ <66>. Наиболее общее определение, существующее в практике обоих органов, можно найти в деле "Чарльз Е. Стюарт против Канады", в котором КПЧ указал, что "действительно важным критерием является необратимость последствий в том смысле, что у автора не будет возможности обеспечить свои права, если впоследствии будет вынесено заключение о нарушении Пакта по существу. В любом случае, Комитет может принять решение не применять требование согласно правилу 86 [сейчас правило 92], если посчитает, что компенсация послужит адекватным средством защиты" <67>.
<64> ICJ. Fisheries Jurisdiction (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Iceland). Interim Protection. Order of 17.08.1972. I.C.J. Reports 1972. Vol. 16. § 21.
<65> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 104, и также § 103, 108: "(...) Основания, по которым может быть применено правило 39, не перечислены в Регламенте Суда, но определяются на основе прецедентного права Европейского суда. (...) С точки зрения заявителя, желаемым результатом для него или ее в результате такого обращения будет соблюдение провозглашенных в Конвенции прав до того, как им может быть причинен непоправимый ущерб".
<66> HRCee. Charles E. Stewart v. Canada. Communication No. 538/1993 of 1 November 1996. Para. 7.7: "(...) нельзя в общем плане определить, что именно может нанести "непоправимый ущерб" жертве по смыслу правила 86 [сейчас правило 92]" (выделено авторами). Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 103.
<67> HRCee. Charles E. Stewart v. Canada. Op. cit. Para. 7.7.
В сравнении с длинным каталогом гарантий, надзор за соблюдением которых входит в компетенцию ЕСПЧ и КПЧ, до сих пор риск нарушения очень ограниченного количества прав считается "непоправимым" на практике <68>. Суд неоднократно указывал, что предварительные меры применяются к ограниченному кругу дел <69>; недавно Суд даже указал, что он "(...) принципиально применяет их в действительно исключительных делах" <70>. Обычно предварительные меры применяются в делах, связанных с заявляемыми нарушениями права на жизнь (ст. 2 ЕКПЧ, ст. 6 МПГПП) и права не подвергаться пыткам или иному бесчеловечному обращению (ст. 3 ЕКПЧ, ст. 7 МПГПП) <71>. Таким образом, непоправимый вред в первую очередь понимается как физический вред жизни и здоровью <72>. Помимо этого "общего начала" <73>, наблюдается определенное расширение толкования неизбежности. Соответственно, КПЧ и ЕСПЧ применяли предварительные меры в случаях предполагаемых нарушений права на уважение частной и семейной жизни (ст. 8 ЕКПЧ, ст. 17 МПГПП) <74>. В особо исключительных случаях КПЧ даже применял предварительные меры во избежание потенциального нарушения свободы мысли, совести и религии (ст. 18), свободы слова (ст. 19) или прав меньшинств (ст. 27 МПГПП) <75>. Со своей стороны, ЕСПЧ может в порядке исключения применять предварительные меры, чтобы предотвратить нарушения права на справедливое судебное разбирательство (ст. 6 ЕКПЧ) или права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 5 ЕКПЧ), а также в отношении права на индивидуальную жалобу (ст. 34 ЕКПЧ) или права на защиту собственности (ст. 1 Протокола No. I) <76>.
<68> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 104; для общей оценки см.: ECtHR, Press Unit, Factsheet - Interim measures. January 2013 // URL: http://www.echr.coe.int (дата обращения: 31.05.2013).
<69> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 104.
<70> ECtHR. Savriddin Dzhurayev v. Russia. Op. cit. § 213.
<71> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 104.
<72> ECtHR. Savriddin Dzhurayev v. Russia. Op. cit. § 213.
<73> Rieter E. Op. cit. P. 1089.
<74> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 104.
<75> Интервью с сэром Найджелом Родли. Op. cit.
<76> Information document by the Registry. Op. cit. Para. 26.
Срочность применения.
Предполагаемый риск вреда должен быть не только определенной тяжести, но и неизбежным. Предварительные меры применяются только тогда, когда временная близость риска требует срочных действий со стороны судебного органа. Оценка того, является ли риск неизбежным, будет опять же зависеть от природы и обстоятельств конкретного дела. В контексте депортаций "неизбежный" означает, что депортация вот-вот произойдет или что лицо может быть выдворено в любой момент без принятия каких-либо дальнейших решений. Это обычно происходит, когда дата высылки уже назначена или когда в отношении лица выдан ордер о депортации. С другой стороны, как Суд, так и КПЧ не считают риск неизбежным, если не исчерпаны все средства приостановления выдворения на национальном уровне <77>. В целом в случаях, когда заявитель может добиться искомого результата путем обращения за применением предварительных средств судебной защиты на национальном уровне, риск, скорее всего, не будет рассматриваться как неизбежный.
<77> О требованиях об исчерпании средств приостановления выдворения на национальном уровне см. выше часть II(4).
Дело "Лансман и другие против Финляндии (I)" является одним из немногих решений, в которых один из международных органов, в данном случае КПЧ, прямо излагает свою позицию по существу в отношении требования неизбежности. Авторы сообщения, группа коренного населения, боялись, что добыча камня может нанести непоправимый вред их правам, гарантированным статьей 27 Пакта. КПЧ согласился с мнением государства и отказал в применении предварительных мер. Поскольку в тот момент осуществлялась только ограниченная добыча камня в пробном режиме на определенной территории, применение предварительных мер было бы преждевременным <78>.
<78> HRCee. Lansman et al. v. Finland (I). Communication No. 511/1992 of 14 November 1993. Para. 4.3, 6.3.
Стороны, в отношении и в пользу которых принимаются меры.
Предварительные меры почти всегда применяются в отношении государств. ЕСПЧ обычно направляет свои указания в соответствии с правилом 39 правительству государства-ответчика, в то время как КПЧ направляет предварительные меры затронутому государству-участнику. Только в нескольких случаях ЕСПЧ указал заявителю, что он должен приостановить голодовку в тюрьме, пока его дело рассматривается Судом. Такая категория случаев, когда обеспечительные меры применяются к заявителям, остается редкостью <79>.
<79> См., например: ECtHR. EComm, Bhuyian v. Sweden. Application No. 26516/95. Chamber. 14 September 1995; в недавнем деле Суд отказал в применении правила 39 (ECtHR. Rappaz v. Switzerland. Application No. 73175/10. Chamber. 26 March 2013).
Наоборот, заявители, или предполагаемые жертвы нарушения, являются лицами, в чью пользу применяются предварительные меры. В исключительных обстоятельствах и, в отличие от ЕКПЧ, Комитет также применял предварительные средства защиты в пользу лиц из непосредственного окружения автора обращения или предполагаемой жертвы. К примеру, в деле "Гунаратна против Шри-Ланки" Специальный докладчик попросил "государство-участника в соответствии с правилом 92 правил процедуры Комитета предоставить защиту от дальнейших запугиваний и угроз автору и его семье" (выделено авторами) <80>. В деле "Грузия против России (II)" предварительные меры были применены в пользу неопределенного круга лиц, подпадающих под защиту, потенциально включающего всех лиц, находящихся под юрисдикцией государств-участников. В данном деле Суд призвал "обе Высокие Договаривающиеся Стороны соблюдать свои обязательства в рамках Конвенции, в частности, что касается статей 2 и 3 Конвенции" <81>.
<80> HRCee. Gunaratna v. Sri Lanka. Communication No. 1432/2005 of 17 March 2009. Para. 1.2.
<81> ECtHR. Georgia v. Russia (II). Op. cit. § 5.
Продолжительность защиты.
Теоретически потребность в предварительных мерах существует только до тех пор, пока существует неминуемый риск причинения непоправимого вреда, который изначально привел к применению мер. Тем не менее, поскольку на практике сложно проводить периодическую переоценку существующего риска, предварительные меры обычно действуют до конца процедуры рассмотрения дела в Суде <82>. Это обычно происходит, когда предварительная мера применяется "до дальнейшего уведомления" (ЕСПЧ) <83> или пока дело "находится на рассмотрении" (КПЧ) <84>. В некоторых случаях ЕСПЧ применял правило 39 "со сроком действия", в основном чтобы иметь возможность собрать доказательства <85>. Поскольку в новой централизованной системе неполные заявления все больше не принимаются к рассмотрению, в будущем предварительные меры "со сроком действия", скорее всего, будут применяться намного реже. Так называемые условные предварительные меры, применяемые Комитетом, не принимаются на определенный срок, а остаются в силе на протяжении рассмотрения сообщения, если не оспариваются и не отменяются до этого. В случае пересмотра определенных предварительных мер соответствующий орган может отменить их, если сочтет, что неминуемый риск непоправимого вреда не существовал или больше не существует. Наоборот, если он придет к выводу, что риск продолжает существовать, предварительная мера может остаться в силе или быть продлена <86>. Предварительные меры обычно отменяются, если заявитель не представляет свое основное заявление, постановление или решение становятся окончательными (ЕСПЧ) или, соответственно, когда Комитет излагает свою позицию <87>.
<82> CDDH Report. Op. cit. Para. 34.
<83> Ibid.
<84> См., например: HRCee. Lyubov Kovaleva and Tatyana Kozyar v. Belarus. Communication No. 2120/2011 of 29 November 2012. Para. 1.2.
<85> См., например: ECtHR. F.H. v. Sweden. Application No. 32621/06. Chamber. 20 January 2009. § 40, 44.
<86> См. выше часть II(6), особенно сноску 55.
<87> См. сноску 22.
Природа защиты.
Содержание и природа предварительных мер отличаются в каждом деле и зависят от характера риска непоправимого вреда, на предотвращение которого они направлены. В основном предварительные меры выражаются в простом требовании к государству о том, чтобы оно воздержалось от определенных действий, включая депортацию, выселение или исполнение смертного приговора в отношении лица. КПЧ и ЕСПЧ намного реже требуют от государств осуществлять активные действия. Степень специфичности таких активных действий может, впрочем, значительно отличаться. Например, в контексте защиты заключенных как КПЧ, так и ЕСПЧ применяли более специфические меры, обязывающие государства среди прочего предоставить надлежащее медицинское обслуживание, перевести заключенного в специальное медицинское учреждение или предоставить ему доступ к адвокату <88>. В других случаях применялись более общие меры, включающие в себя призыв к государствам-участникам "соблюдать свои обязательства в рамках Конвенции, в частности, в соответствии со статьями 2 и 3 Конвенции" <89>, "избегать любых действий, которые могут привести к непоправимому вреду предполагаемой жертве" <90> или "предпринять все необходимые меры для того, чтобы гарантировать личную безопасность заявителей" <91>.
<88> См. ниже часть IV(3).
<89> ECtHR. Georgia v. Russia (II). Op. cit. § 5.
<90> HRCee. Katombe L. Tshishimbi v. Zaire. Communication No. 542/1993 of 25 March 1996. Para. 4.1.
<91> ECtHR. R.R. and Others v. Hungary. Application No. 19400/11. Chamber. 4 December 2012. § 4.
Правовые последствия применения защиты.
Эффективность предварительной защиты зависит от юридической силы, которой обладает назначенная мера. Как КПЧ, так и ЕСПЧ признали этот факт, когда они, опираясь на развивающееся толкование соответствующих положений, наделили свои предварительные меры обязательным характером. Несмотря на то что учредительные документы или правила процедуры КПЧ и Суда не содержат положений о правовых последствиях предварительных мер и данный вопрос долгое время оставался спорным, оба органа установили в своей практике обязательство государств выполнять требования предварительных мер <92>.
<92> Необходимо отметить, что именно Комитет ООН против пыток впервые установил обязательство уважать предварительные меры (CAT. Cecilia Rosana Nunez Chipana v. Venezuela. Communication No. 110/1998 of 10 November 1998). КПЧ последовал за ним в 2000 году, и в тот же год Межамериканский Суд по правам человека был первым международным судом, который заявил, что положения его предварительных мер обладают обязательным характером. В своем решении по делу ЛаГранд в 2001 году МС ООН также установил, что его обеспечительные меры, назначаемые по статье 41 Устава МС ООН, имеют обязательную для сторон силу. В 2005 году наступила пора для переоценки предыдущей судебной практики ЕСПЧ, где он вплоть до того момента не наделял предварительные меры обязательной природой. Таким образом, в деле "Маматкулов и Аскаров против Турции" Большая Палата постановила, что теперь предварительные меры обязательны также на основании конвенциональной системы (Oellers-Frahm K. Op. cit. P. 1280 et seq.). См. также Pasqualucci J.M. Op. cit. P. 20, где автор описывает межсистемную гармонизацию юридических последствий предварительных мер в международном праве в области прав человека.
В деле "Данте Пиандионг и другие против Филиппин" Комитет указал, что несоблюдение предварительной меры несовместимо с обязательством государства по Факультативному протоколу, которое заключается в том, что оно должно добросовестно сотрудничать с Комитетом и воздерживаться от любых действий, которые могут препятствовать рассмотрению сообщения или привести к тому, что позиция Комитета станет бессмысленной или бесполезной <93>. Он указал, что "(...) предварительные меры в соответствии с правилом 86 правил процедуры Комитета, принятых в соответствии со статьей 39 Пакта, являются неотъемлемой составляющей роли Комитета по Протоколу" и что "несоблюдение правила, особенно посредством осуществления непоправимых действий, включая исполнение смертного приговора в отношении предполагаемой жертвы или его/ее депортации из страны, подрывает защиту, предоставляемую Пактом через его Факультативный протокол" <94>.
<93> HRCee. Dante Piandong et al. v. The Philippines. Communication No. 869/1999 of 19 November 2000. Para. 5.1, 5.2, 5.4; General Comment No. 33. Op. cit. Para. 19.
<94> HRCee. Dante Piandong et al. v. The Philippines. Op. cit. Para. 5.4.
В дополнение к обязанности добросовестно сотрудничать, вытекающей из Факультативного протокола, Комитет также вывел обязанность выполнять предварительные меры из положений самого Пакта. Комитет указал в своих Заключительных замечаниях в отношении второго периодического доклада, представленного Узбекистаном, что "несоблюдение указаний Комитета по поводу предварительных мер является серьезным нарушением обязательств государства-участника по Пакту и Факультативному протоколу (...)" (выделено авторами) <95>, и в своем Замечании общего порядка No. 31 [80] он уточнил, что право на эффективное средство правовой защиты, закрепленное в статье 2(3) МПГПП, может включать в себя требование в отношении государств-участников по предоставлению и осуществлению "условных" или предварительных мер <96>. Таким образом, несмотря на то что КПЧ никогда не использовал термин "юридически обязывающий" - решение, скорее всего, продиктованное осознанием того, что, в отличие от решений ЕСПЧ, мнения Комитета по существу дела не рассматриваются как юридически обязательные по международному праву <97>, - он косвенно наделил свои предварительные меры обязательным характером в той степени, в которой он рассматривает невыполнение мер как отдельное или автономное нарушение Факультативного протокола или Пакта <98>. В то время как большинство скорее признало такой подход, несколько государств открыто не соглашаются с практикой Комитета. К примеру, совсем недавно Беларусь утверждала, что обращение к предварительной защите "выходит за рамки полномочий Комитета и (...) не налагает на государство обязательств по международному праву" <99>. Правительство Канады использовало аналогичный аргумент в деле "Ахани против Канады", где правительство утверждало, что "(...) ни Пакт, ни Факультативный протокол не содержат положений об обращениях за применением предварительных мер и (...) что такие обращения носят рекомендательный, а не обязательный характер" <100>.
<95> КПЧ дальше указал, что "государство-участник должно выполнять его обязательства по Пакту и Факультативному протоколу в соответствии с принципом о том, что договоры должны соблюдаться (...)". (HRCee. Concluding Observations with respect to Uzbekistan // CCPR/CO/83/UZB, 31.03.2005. Para. 6). Второй параграф был позднее воспроизведен в отношении Канады (HRC. Concluding Observations with respect to Canada // CCPR/C/CAN/CO/5, 28.10.2005. Para. 7).
<96> HRCee. General Comment No. 31(80). Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant // CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 29.03.2004. Para. 19: "Комитет далее исходит из того, что право на эффективное средство правовой защиты в определенных обстоятельствах требует от государств-участников создавать условия и исполнять "условные" или предварительные меры для того, чтобы избегать продолжающихся нарушений и стремиться как можно раньше исправить любой вред, который мог быть причинен вследствие таких нарушений". См. также: Ghandhi S. Op. cit. P. 216.
<97> Tomuschat C. Human Rights: Between Idealism and Realism / Oxford University Press, 2nd ed. 2008. P. 220.
<98> Naldi G.J. Op. cit. P. 449: "Несмотря на то что Комитет не указал прямо на то, что обращения о применении предварительных мер обладают обязательным характером для государств как таковые, конечный результат для всех практических целей является, по сути, тем же". См. также: Harrington J. Punting Terrorists, Assassins and Other Undesirables: Canada, the Human Rights Committee and Requests for Interim Measures of Protection // McGill Law Journal. 2003. Vol. 48. P. 67.
<99> HRCee. Lyubov Kovaieva and Tatyana Kozyar v. Belarus. Op. cit. Para. 6.3.
<100> HRCee. Ahani v. Canada. Communication No. 1051/2002 of 29 March 2004, Para. 5.3; см. Harrington J. Op. cit., для более подробного обсуждения дела.
Основой нынешнего подхода Суда к юридической силе предварительных мер послужило поворотное решение Большой Палаты в 2005 году по делу "Маматкулов и Аскаров против Турции", которое во многом основано на практике КПЧ по признанию автономных нарушений Факультативного протокола <101>. После упоминания о том, что обеспечительные меры "играют важную роль в предотвращении случаев причинения необратимого вреда, которые могут послужить препятствием для рассмотрения дела Европейским судом должным образом, а также при необходимости обеспечить эффективную и доступную реализацию заявителем предусмотренных Конвенцией прав", в деле "Маматкулов и Аскаров против Турции" Суд пришел к выводу, что "невыполнение Договаривающимся государством требования о применении обеспечительных мер должно рассматриваться как воспрепятствование эффективному рассмотрению Европейским судом жалобы заявителя и эффективной реализации прав лица, и, соответственно, как нарушение статьи 34 Конвенции" <102>. В более общем смысле Суд постановил, что "правовые последствия применения предварительных мер к Договаривающемуся государству (...) должны рассматриваться в свете обязательств, взятых на себя Договаривающимся государством в соответствии со статьями 1 (...) и 46 Конвенции" <103>. В соответствии с этим Договаривающееся государство должно выполнять окончательное решение Суда в любом деле, в котором оно является стороной. На основании данных выводов Суд прямо указывал в своей последующей практике, что предварительные меры являются обязательными для государств <104>. Страны - участники Конвенции также подтвердили данную точку зрения в Плане последующих действий, принятом во исполнение Измирской декларации, где они подтвердили необходимость соблюдения предварительных мер <105>.
<101> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 42. В числе дел в международных органах ЕСПЧ делал отсылку на позицию КПЧ по делу "Данте Пяндонг против Филиппин". Для более подробного обсуждения дела см., к примеру: Mowbray A. A New Strasbourg Approach to the Legal Consequences of Interim Measures // Human Rights Law Review. 2005. Vol. 5. P. 377; Burgorgue-Larsen L. Interim Measures in the European System of Human Rights // Inter-American and European Human Rights Journal / Revista Interamericana y Europea de Derechos Humanos. 2009. Vol. 2. P. 99; или Jorem H. Protecting Human Rights in Cases of Urgency: Interim Measures and the Right of Individual Application under Article 34 ECHR // Nordic Journal of Human Rights. 2012. Vol. 4. P. 404.
<102> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 125, 128.
<103> Ibid. § 126.
<104> ECtHR. Aoulmi v. France. Application No. 50278/99. Chamber. 17 January 2006. § 111; ECtHR. Savriddin Dzhurayev v. Russia. Op. cit. § 213.
<105> Izmir Declaration. Follow-up Plan A. Op. cit. Para. 3; см. также CDDH Report. Op. cit. Para. 2.