Исследуем основные руководящие принципы реализации Глобальной контртеррористической стратегии (ГКС) Организации Объединенных Наций (ООН), представляющие собой последовательные меры борьбы с терроризмом. Анализируются содержание и имплементация принципов в сфере противодействия международному терроризму. Критическому исследованию подвергается практика применения неоднозначных, непоследовательных стандартов при реализации ГКС ООН. Актуализируется вопрос принятия всеобъемлющей конвенции о международном терроризме. Необходимость принятия данной конвенции обосновывается закреплением на универсальном международном уровне руководящих принципов реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН.
Террористическая деятельность в настоящее время является серьезным вызовом международному миру и безопасности. Как заявил Председатель прошедшей 69-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Сэм Кутеса: "Жестокие террористические акты, осуществляемые группировками "Исламское государство Ирака и Леванта", "Аль-Каида", "Аш-Шабааб" и "Боко харам"; убийства школьников в Пакистане и отвратительные террористические нападения в Париже, Нигере и в других частях мира свидетельствуют о нарастании угрозы терроризма и экстремизма" <1>.
<1> Выступление председателя шестьдесят девятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН Сэма Кутеса об итогах основной части 69-й сессии Генеральной Ассамблеи и приоритетах в новом году. URL: // http://www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=22996#.VLqDldKsXfl (дата обращения: 17.01.2015).
Принятие Генеральной Ассамблеей ООН в сентябре 2006 г. Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций (ГКС ООН) в форме резолюции и изложенного в приложении к ней Плана действий ознаменовало собой новый этап в борьбе с терроризмом <2>. Впервые государства-члены признали и обязались осуществлять План действий, содержащийся в четырех основных компонентах Стратегии. Реализация компонентов Стратегии направлена:
<2> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 60/288 от 8 сентября 2006 г. и Приложение к ней - План действий. URL: // http://www.un.org/ru/terrorism/strategy-coun-ter-terrorism.shtml#a2 (дата обращения: 15.01.2015).
- на устранение условий, способствующих распространению терроризма;
- пресечение и предотвращение терроризма;
- укрепление национального потенциала в деле борьбы с терроризмом;
- отстаивание принципов соблюдения прав человека и верховенства права в условиях борьбы с терроризмом.
В основе Стратегии закреплены основные руководящие принципы, представляющие последовательные меры борьбы с терроризмом.
Решительное осуждение терроризма во всех его формах и проявлениях, независимо от поставленных террористами целей. Терроризм - это преступление, которое всегда должно быть наказано.
В целях реализации указанного принципа необходимо закрепление в законодательстве всех государств уголовной ответственности за совершение террористических преступлений. Важное значение имеет признание нелегитимными актов национального законодательства, предусматривающих исключения применения уголовной ответственности по политическим, философским, идеологическим, расовым, этническим, религиозным или аналогичным основаниям <3>.
<3> См. об этом: Варфоломеев А.А. Пределы квалификации террористических преступлений на международном и национальном уровне // Государство и право. 2012. N 9. С. 79; Меркурьев В.В. Уголовное преследование международных террористических и экстремистских организаций в России // Противодействие терроризму. Проблемы XXI века. 2012. N 4. С. 7 - 12.
2. Отказ от какого бы то ни было содействия террористам, финансирования терроризма <4>, соучастия в преступлении террористической направленности <5>, подстрекательства к терроризму, пропаганды идей терроризма. Необходимо отметить, что противодействие финансированию терроризма является одним из ключевых элементов реализации Плана действий ГКС ООН. Всеобъемлющее и единогласное волеизъявление международного сообщества лишить террористов возможностей финансирования, оружия и убежища отражено в Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма 1999 г., резолюциях Совета Безопасности ООН. Так, Резолюция Совета 1373 (2001) установила обязательства государств по введению законодательных и административных мер по предотвращению и пресечению финансирования терроризма <6>.
<4> Необходимо отметить, что Российской Федерацией была проведена значительная работа, направленная на создание правовой базы в сфере противодействия финансированию терроризма. В частности, ратифицированы Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма и Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен статьей, устанавливающей уголовную ответственность за вовлечение лица в совершение преступлений, предусмотренных ст. ст. 205, 206, 208, 211, 277 и 360 Кодекса, или склонение лица к участию в деятельности террористической организации, вооружение либо обучение лица в целях совершения указанных преступлений, а равно финансирование акта терроризма либо террористической организации. Внесены существенные дополнения в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
<5> См. об этом: Водянов А.В. Международно-правовая значимость включенности Интерпола в противодействие преступлениям, связанным с легализацией доходов, полученных преступным путем // Государство и право. 2012. N 11. С. 114.
<6> Международная конвенция по борьбе с финансированием терроризма. Принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 54/109 от 9 декабря 1999 г. 173 государства-участника. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/terfin.shtml; Резолюция Совета Безопасности ООН от 2 октября 2001 г. 1373(2001). URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1373(2001) (дата обращения: 05.01.2015).
Из последних примеров можно привести Резолюцию Совета Безопасности ООН 2170, единогласно принятую в 2014 г., направленную на создание и осуществление режима международных санкций против террористов, группировок "Исламское государство Ирака и Леванта" (ИГИЛ) и Фронт "Ан-Нусра" (ФАН), которые, как отмечается в рамках ООН, в последние месяцы захватили значительные территории в Ираке и Сирии и установили там режим "воинствующего экстремизма" <7>.
<7> Резолюция Совета Безопасности ООН 2170(2014) от 15 августа 2014 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/2170(2014) (дата обращения: 15.01.2015).
В преамбуле Резолюции 2170 решительным образом осуждаются акты похищения людей и захвата заложников, совершаемые ИГИЛ и ФАН и другими связанными с "Аль-Каидой" группировками "в целях мобилизации финансовых средств или получения политических уступок". Выражается озабоченность по поводу притока иностранных боевиков-террористов в распоряжение ИГИЛ и ФАН и осуждается "подстрекательство к совершению террористических актов или прославление террористических актов, которое может побудить к совершению новых террористических актов".
В соответствии с резолюцией государства также берут обязательства "предотвращать и пресекать финансирование террористических актов" и не оказывать поддержки замешанным в них лицам и организациям, сотрудничать в деле преследования лиц и организаций, связанных с "Аль-Каидой". Принимая во внимание, что ИГИЛ определяется Контртеррористическим комитетом ООН группировкой, структурированной с "Аль-Каидой", Совет Безопасности ООН на основании Резолюции 2170 включил в Санкционный перечень в отношении "Аль-Каиды" ряд лиц. Основанием их включения в данный перечень является оперативная информация, предоставляемая государствами о принадлежности к группировкам ИГИЛ и ФАН.
Однако в настоящий момент деятельность, направленная на противодействие финансированию терроризма, нуждается в корректировке с учетом тенденций осуществления мобилизации, хранения и перемещения денежных средств. Экспертные оценки вопросов и проблем, непосредственно связанных с борьбой против финансирования терроризма, наглядно показывают, что большинство государств-членов сталкиваются с ограничениями относительно технического, финансового и кадрового потенциала <8>.
<8> Противодействие терроризму. URL: http://kvg5.ru/wp-content/uploads/2012/11/COUNTER_TERRORISM_Blok_2012_4_fin-1.pdf (дата обращения: 17.01.2015). См. также: Амиров А.Э. Противодействие финансированию терроризма в контексте реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН // Юридический мир. 2014. N 11. С. 45 - 55.
3. Отказ от нарушения основополагающих прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения общественной безопасности. Важное значение всеобщего поощрения и защиты прав человека и обеспечения верховенства права для всех компонентов Стратегии подчеркивается в резолюции Генеральной Ассамблеи 60/288 (План действий, раздел IV). И далее: "...действенные меры по борьбе с терроризмом и защита прав человека являются целями, которые не противоречат, а дополняют и взаимно подкрепляют друг друга". Права человека являются одним из критериев для проверки эффективности контртеррористического реагирования. Понимание, что сегодня меры, принимаемые в контексте реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН и минимизации страданий жертв терроризма в Сирии, Центрально-Африканской Республике, Южном Судане и других странах, покажут, способна ли ООН в полной мере использовать весь спектр своих мандатов и возможностей практической деятельности, чтобы обеспечивать защиту людей, на благо которых она работает, а также готовы ли государства-члены выполнять свои обязательства, отражено в новейшей инициативе Генерального секретаря по улучшению деятельности ООН в области защиты прав человека во всем мире "Права человека прежде всего" <9>.
<9> Новая инициатива Генерального секретаря по улучшению деятельности ООН в области защиты прав человека во всем мире "Права человека прежде всего". URL: http://www.un.org/ru/sg/rightsupfront/ (дата обращения: 17.01.2015).
4. Главная ответственность за осуществление Глобальной контртеррористической стратегии ООН лежит на государствах-членах. Этот принцип подчеркивается как в Стратегии, так и в последующих обзорах Стратегии (принимая во внимание центральную роль Генеральной Ассамблеи ООН в деле наблюдения за осуществлением и обновлением Стратегии подготовлен обзор ГКС, датируемый 13 июня 2014 г. и утвержденный Резолюцией ГА ООН 68/276) <10>, докладах Генерального секретаря ООН <11>. Реализация Стратегии невозможна без тесного сотрудничества в области противодействия международному терроризму на мировой арене, которое предполагает регулярный обмен информацией о предупреждении терроризма и борьбе с ним <12>; проведение разного рода практических мероприятий по обмену опытом в сфере контртеррористического противодействия (предотвращения, расследования и преследования в отношении террористических актов) на международном уровне; научно-аналитическую работу по выработке более эффективных программ борьбы с международным терроризмом, причинами его зарождения; изучение опыта различных государств по предупреждению и ликвидации терроризма для более полного представления о методах борьбы с террористической угрозой <13>, расширение международного сотрудничества.
<10> Обзор Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций: 13 июня 2014 г. A/RES/68/276. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/456/03/PDF/N1345603.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.01.2015).
<11> Доклад Генерального секретаря "Деятельность системы Организации Объединенных Наций по осуществлению Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций" А/68/841 от 14 апреля 2014 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/299/31/PDF/N1429931.pdf?OpenElement (дата обращения 10.01.2015).
<12> См. об этом подробно: Троицкий С.В. Международно-правовые формы сотрудничества государств по противодействию терроризму // Государство и право. 2014. N 2. С. 76. Также: Ахмедов Э.Ю. Международно-правовые аспекты регламентации сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом в рамках вспомогательных органов Совета Безопасности ООН // Международное публичное и частное право. 2014. N 1. С. 22 - 25.
<13> Паненков А.А. Борьба с финансированием терроризма (российский и зарубежный опыт) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2013. N 6. С. 10.
Как отметил Генеральный секретарь ООН в докладе "Единство в борьбе с терроризмом: рекомендации по глобальной контртеррористической стратегии", "ядерное, биологическое, химическое или радиологическое террористическое нападение имело бы опустошительные масштабные последствия. Помимо огромных человеческих потерь и разрушений оно могло бы нанести смертельный удар по мировой экономике и повергнуть миллионы людей в состояние крайней нищеты" <14>. Это требует дальнейшего развития международно-правовых средств, направленных на нейтрализацию имеющихся угроз <15>.
<14> Единство в борьбе с терроризмом: рекомендации по Глобальной контртеррористической стратегии. Доклад Генерального секретаря ООН, 2 мая 2006 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/299/31/PDF/N1429931.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.01.2015).
<15> Кожевников К.К. Международно-правовые основы физической защиты ядерного материала и Саммит по ядерной безопасности 2014 г.: современное состояние и перспективы // Международное публичное и частное право. 2014. N 4. С. 21.
В Глобальной контртеррористической стратегии ООН содержался призыв к Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН разработать руководящие принципы необходимого сотрудничества и помощи в случае террористического нападения с использованием оружия массового уничтожения. Представляют несомненный интерес экспертные исследования в данном направлении.
Так, в 2011 г. состоялось моделирование гипотетического кризисного сценария с захватом российскими спецслужбами значительного количества оружейного ядерного материала во время его контрабандной перевозки в США - "Предотвращение катастрофического терроризма". Проект осуществлялся под совместным руководством Сэма Нанна, сопредседателя Инициативы по сокращению ядерной угрозы и бывшего члена Сената США, и И.С. Иванова, бывшего министра иностранных дел России и секретаря Совета Безопасности Российской Федерации, с участием ведущих российских и американских экспертов <16>.
<16> Иванов И., Нанн С. Предотвращение катастрофического терроризма. Изд-во NTI, 2011. URL: http://www.nti.org/media/pdfs/NTI_Tabletop_Report_FINAL.pdf?_=132380823.
В ходе моделирования специалисты констатировали серьезные препятствия, затрудняющие совместное эффективное реагирование на кризисную ситуацию. Масштаб данных препятствий настолько значителен, что может привести к серьезным потерям времени при кризисном реагировании, а значит - не позволить своевременно обнаружить ядерное устройство, которое террористы собираются привести в действие. В отчете о моделировании предложены основные мероприятия, которые, по мнению экспертов, следует предпринять, чтобы устранить подобные препятствия, до наступления реального кризиса. Однако преодолеть препятствия возможно только при условии совместного сотрудничества России и США в этой области, которое, конечно же, не может быть предметом санкционного давления <17>.
<17> Об основных достижениях и проблемах в российско-американских отношениях по вопросам международного терроризма см.: Кабасакалова М.Г. Российско-американское сотрудничество в сфере борьбы с международным терроризмом // Международное публичное и частное право. 2014. N 3. С. 22.
В то же время меры, принимаемые государствами-членами для предотвращения терроризма и борьбы с ним, должны полностью соответствовать их обязательствам по международному праву, включая Устав Организации Объединенных Наций, в частности его цели и принципы, соответствующие международные конвенции и протоколы в области международного права в отношении прав человека, международного гуманитарного права.
5. Необходимость воздерживаться от применения силы каким-либо образом, не соответствующим целям и принципам ООН, добиваться урегулирования споров мирными средствами в соответствии с основополагающими принципами международного права.
6. Защита мировых религий (прежде всего ислама) от экстремистского влияния, решительный отказ от отождествления какой-либо религии, культуры или национальности с терроризмом и насилием. Терроризм не может и не должен ассоциироваться с какой-либо конкретной религией, национальностью, цивилизацией или этнической группой. В Обращении Генерального секретаря ООН к Генеральной Ассамблее ООН "От нестабильности к миру" 24 сентября 2014 г. Пан Ги Мун особо подчеркнул: "В Ираке и Сирии мы ежедневно сталкиваемся с новыми проявлениями варварства, которые оказывают разрушительное воздействие на весь регион. Как заявляют мусульманские лидеры во всем мире, террористические организации, сеющие хаос в регионе, не имеют никакого отношения к исламу. Эти экстремистские группы представляют собой явную угрозу для международного мира и безопасности, что требует принятия международным сообществом комплексных мер реагирования" <18>.
<18> Обращение Генерального секретаря ООН к Генеральной Ассамблее ООН: "От нестабильности к миру" 24 сентября 2014 г. URL: http://www.un.org/ru/sg/report/ (дата обращения: 15.01.2015).
Современное развитие международных отношений ставит перед мировым сообществом важнейшую задачу установления господства (верховенства) права в международных делах. Ключевым итогом Всемирного саммита 2005 г. стало подтверждение главами государств и правительств приверженности целям и принципам Устава, международного права и международного порядка, основанного на верховенстве закона, что является необходимой предпосылкой для мирного сосуществования и сотрудничества между государствами <19>. Задача соблюдения международного принципа верховенства права обозначена также в Декларации тысячелетия 2000 г., ежегодных с 2006 г. Резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН "Верховенство права на национальном и международном уровнях", докладе Генерального секретаря ООН на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН "Распространение правосудия: программа действий по усилению верховенства права на национальном и международном уровнях" 2011 г. В этой связи, как отмечает С.Ю. Марочкин, сформировавшийся в реалиях современного миропорядка принцип верховенства права обрел качество нормоустанавливающего правила международного общения <20>.
<19> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН. A/RES/60/1. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005.shtml. Также: URL: http://www.un.org/ru/ga/president/65/initiatives/ruleoflaw.shtml.
<20> Марочкин С.Ю. Верховенство права на внутригосударственном и международном уровнях: динамика развития и взаимодействия // Государство и право. 2013. N 10. С. 93 - 94. Журнал "Государство и право" периодически обращается к исследованиям различных аспектов верховенства права. См., например: Каламкарян Р.А. Концепция господства права в современном международном праве // Государство и право. 2003. N 6. С. 50 - 57; Он же. Всеобщая декларация прав человека. Место, роль и значение в миропорядке на основе верховенства права - Rule of Law // Там же. 2010. N 6. С. 41 - 48.
Соблюдение законности имеет фундаментальное значение для обеспечения реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН. В этой связи первостепенное значение имеет юридическое закрепление на международном уровне отказа от практики двойных стандартов и при реализации ГКС ООН. Применение неоднозначных, непоследовательных стандартов имеет самые негативные последствия в сфере противодействия международному терроризму.
Как обозначенные выше вопросы соблюдения верховенства права в международных делах отражаются на реализации ГКС ООН? Приведем следующие примеры. Террористическая группировка "Боко харам" терроризирует север Нигерии с 2009 г. В результате террора "Боко харам" в Нигерии за последние пять лет погибли более 13 тысяч человек, налицо гуманитарный кризис - более 1,5 миллиона человек стали беженцами или перемещенными лицами и сейчас находятся в лагерях временного содержания <21>. В последние месяцы группировка активизировала свои наступательные действия, которые помимо Нигерии стали распространяться на территорию Камеруна и Чада.
<21> Вести.ru. URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=2270174&cid=5 (дата обращения: 10.01.2015).
Также 16 декабря 2014 г. состоялся террористический акт в школе в городе Пешавар, Пакистан. Жертвами стали более 140 человек, большинство из них - дети. По словам генерала Асима Баджвы, генерального директора Межведомственной службы по связям с общественностью Вооруженных сил Пакистана, террористы не планировали никого брать в заложники. Их цель состояла в убийстве как можно большего числа людей <22>.
<22> См. об этом: Топычканов П. Пакистанский "Беслан". URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=4976#top (дата обращения: 10.01.2015).
И это далеко не единичные страны, постоянно испытывающие атаки террористов, число жертв которых за последние два года исчисляется тысячами. В их числе Ирак и Сирия. Тем не менее Нигерия, Ирак, Сирия, Пакистан и ряд других стран находятся на "периферии" мировой повестки, где основной новостью является серия терактов в Париже (Франция), несмотря на то что количество погибших в этих странах несопоставимо.
Еще в начале 2013 г. А.В. Змеевский - специальный представитель Президента Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью в выступлении на специальном заседании Совета Безопасности ООН "Всеобъемлющий подход к противодействию терроризму" <23> подчеркнул: "...не может не вызывать озабоченности отсутствие консолидированной позиции в Совете Безопасности в отношении осуждения террористических актов и угроз в контексте сирийских событий, особенно на фоне усиливающегося там влияния в рядах оппозиции террористических структур, связанных с Аль-Каидой".
<23> Выступление на специальном заседании Совета Безопасности ООН "Всеобъемлющий подход к противодействию терроризму", Нью-Йорк, 15 января 2013 г. Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ. URL: htpp:mid.ru/brp_4.nsf/newsline/D851917151D4AB5344257AF60026523C (дата обращения: 10.01.2015).
Концепция внешней политики Российской Федерации определяет верховенство права в международных отношениях в качестве ключевого приоритета нашего государства в решении глобальных проблем. Подчеркивается необходимость соблюдения всеми участниками международных обязательств общепризнанных норм международного права, кодификации и прогрессивного развития международного права, обеспечения универсальности международных договоров ООН и их единообразного толкования и применения.
Выступая на заседании Совета Безопасности ООН "Угрозы международному миру и безопасности", министр иностранных дел Российской Федерации Сергей Лавров заявил, что "Россия последовательно выступает за наращивание международного сотрудничества по пресечению терроризма в любых его формах, за отказ от двойных стандартов, деления террористов на "хороших" и "плохих". Экстремистские группировки ставят под угрозу будущее целых государств" <24>. В этой связи остро стоит вопрос о международной ответственности некоторых стран, "внесших" свой существенный вклад в формирование и поддержку деятельности ряда террористических структур, деятельность которых в конечном итоге затронула и Европу. Нельзя допускать, чтобы террористы для одного государства воспринимались другим государством как борцы за свободу.
<24> Сергей Лавров призвал созвать под эгидой ООН форум по проблеме терроризма на Ближнем Востоке и в Северной Африке. URL: http://www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=22361 (дата обращения: 10.01.2015).
Единственно возможный ответ на данную угрозу заключается в комплексной реализации всех компонентов Глобальной контртеррористической стратегии ООН, наращивании международного сотрудничества всех государств, ликвидации практики двойных стандартов в этой области, консолидации общества перед лицом террористической угрозы. В рамках ООН с 2000 г. обсуждается проект всеобъемлющей Конвенции о международном терроризме. Настоятельная необходимость принятия данной Конвенции состоит в закреплении на универсальном международном уровне руководящих принципов реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН. Принятие и реализация данной конвенции должны продемонстрировать способность государств договариваться по принципиально важным вопросам и принимать согласованные решения, опирающиеся на Устав ООН.