Рассмотрим понятие, этапы становления, содержание и международно-правовое закрепление концепции устойчивого рыболовства. Проанализированы деятельность и решения Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу сохранения запасов морских живых ресурсов и обеспечению устойчивого рыболовства в Мировом океане. В настоящее время ООН, ФАО и другими международными организациями признается потребность в управлении рыболовством в качестве одного из существенных действий для достижения устойчивого развития. Так, ущерб, наносимый морской среде в результате загрязнения, истощительной эксплуатации морских ресурсов, привнесения инвазивных видов-вселенцев, подкисления океана и последствий изменения климата, а также в результате физического изменения и разрушения морских местообитаний, отрицательно сказывается на производстве важных экосистемных услуг и, соответственно, на перспективах устойчивого развития. Следует отметить, что на международном универсальном уровне были приняты международные договоры, в которых закрепляются те или иные аспекты устойчивого рыболовства. Существенный вклад в развитие международного рыболовного права внесли Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН об обеспечении устойчивого рыболовства. В ее резолюциях регулярно подчеркивается, что экосистемный подход является наиболее эффективным инструментом достижения устойчивого рыболовства, а предосторожный подход должен выступать основным регулятором деятельности в Мировом океане.
Термин "устойчивое рыболовство" возник относительно недавно. Он является производным от разработанного ранее определения "устойчивое развитие", которое было дано в 1987 г. Комиссией, возглавляемой премьер-министром Норвегии Г.Х. Брунтланд, в докладе "Наше общее будущее". Так, под устойчивым развитием понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.
Можно выделить три основных компонента концепции устойчивого развития: экономический, социальный и экологический. Эти компоненты являются взаимодополняющими и взаимообусловливающими. Природные ресурсы и окружающая среда в целом являются основой социально-экономического развития. Поэтому для осуществления такого развития необходимо защищать окружающую среду и рационально использовать природные ресурсы <1>.
<1> См.: Боклан Д.С. Международное экологическое право и международные экономические отношения. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2014. С. 47.
В 1992 г. на конференции ООН в Рио-де-Жанейро были приняты Декларация по окружающей среде и развитию и Повестка дня на XXI век. В этих документах концепция устойчивого развития получила закрепление на многостороннем уровне.
В 2002 г. в Йоханнесбурге была принята Декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений. В Декларации концепция устойчивого развития была развита и расширена, особенно в части охраны и рационального использования природных ресурсов.
В настоящее время ООН, ФАО и другими международными организациями признается потребность в управлении рыболовством в качестве одного из существенных действий для достижения устойчивого развития. В целом концепция устойчивого рыболовства состоит из трех компонентов:
а) биологического (в частности, сохранение запасов морских живых ресурсов, поддержание биоразнообразия и охрана морских экосистем);
б) социального (обеспечение справедливого распределения ресурсов, занятости в отрасли рыболовства);
в) экономического (рост доходов и производительности труда).
Человечество пользуется целым рядом экосистемных услуг Мирового океана, которые играют исключительно важную роль в каждой из составляющих устойчивого развития либо напрямую, либо воздействуя на услуги в других секторах <2>.
<2> Подробнее см.: United Nations Environment Programme (UNEP) World Conservation Monitoring Centre, Marine and Coastal Ecosystem Services: Valuation Methods and Their Practical Application, UNEP-WCMC Biodiversity Series, No. 33 (2011).
Ущерб, наносимый морской среде в результате загрязнения, истощительной эксплуатации морских ресурсов, привнесения инвазивных видов-вселенцев, подкисления океана и последствий изменения климата, а также в результате физического изменения и разрушения морских местообитаний, отрицательно сказывается на производстве важных экосистемных услуг и, соответственно, на перспективах устойчивого развития. Например, сбои в производстве морских экосистемных услуг, вызванные изменением климата и подкислением Мирового океана, серьезно скажутся на экономике прибрежных районов <3>.
<3> См.: Мировой океан и морское право. Доклад Генерального секретаря ООН. А/70/74. 30 марта 2015 г. С. 6.
Следует отметить, что на международном универсальном уровне были приняты международные договоры, в которых закрепляются те или иные аспекты устойчивого рыболовства.
В частности, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в части V и разделе 2 части VII закрепила правовые рамки сохранения морских живых ресурсов, управления ими и их устойчивого использования в исключительных экономических зонах, континентальном шельфе и в открытом море. В исключительных экономических зонах прибрежные государства обязаны обеспечивать, чтобы состояние живых ресурсов не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации, с учетом имеющихся у них наиболее достоверных научных данных в целях оптимального использования таких ресурсов. В открытом море ведущие промысел государства также должны принимать меры по сохранению живых ресурсов в отношении судов, плавающих под их флагом, на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных и сотрудничать друг с другом в сохранении таких ресурсов и управлении ими. Меры по сохранению должны быть направлены на поддержание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов.
В Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, 1995 г. предусмотрено в качестве основной цели обеспечение долгосрочного сохранения и устойчивого использования трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб. Для достижения этой цели Соглашение предписывает применять осторожный и экосистемный подходы к сохранению этих двух видов запасов и управлению ими.
Соглашение ФАО по обеспечению выполнения рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению и управлению 1993 г. предусматривает обязанности государства флага по обеспечению соблюдения рыболовными судами, плавающими под его флагом, международных мер по сохранению и управлению живыми морскими ресурсами.
Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. содержит термин "устойчивое использование", который означает использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям. Конвенция призвана также играть роль в поощрении устойчивого рыболовства.
Помимо международных договоров, концепция устойчивого рыболовства нашла свое отражение также в документах рекомендательного характера.
Прежде всего стоит отметить Кодекс ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. Он представляет собой добровольный документ, в котором, в частности, устанавливаются принципы ответственного рыболовства и промысловой деятельности с учетом всех соответствующих биологических, технологических, экономических, социальных, экологических и коммерческих аспектов и поощряется вклад рыболовства в обеспечение продовольственной безопасности и качества продовольствия с учетом потребностей местных общин в продовольствии. Кодекс ставит цель поощрения и облегчения структурной перестройки в секторе рыбного промысла, с тем чтобы рыбные ресурсы использовались долгосрочно устойчивым и ответственным образом на благо нынешнего и будущих поколений.
В Декларации и Плане действий, принятых на Международной конференции ФАО по устойчивому вкладу рыболовства в продовольственную безопасность в 1995 г., было отмечено, что международное сообщество должно основывать политику, стратегию, управление и использование ресурсов для устойчивого развития рыболовного сектора на применении таких конкретных принципов, как поддержка экологических систем, использование наилучших имеющихся данных, улучшение в экономическом и социальном благосостоянии и т.д.
В Декларации "Будущее, которое мы хотим", принятой на Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро в 2012 г., государства затронули тему устойчивого развития рыболовства, признав существенный вклад рыболовства во все три компонента устойчивого развития и подчеркнув чрезвычайно важную роль здоровых морских экосистем, устойчивого рыболовства и устойчивой аквакультуры, которые обеспечивают продовольственную безопасность и питание, а также дают средства к существованию миллионам людей.
Безусловно, основную роль в формировании и развитии концепции "устойчивого рыболовства" играет ФАО. Являясь специализированным учреждением ООН, эта организация в соответствии со своим Уставом наделена широкими полномочиями по разработке и принятию международной политики в области рыболовства в целом и в сохранении морских живых ресурсов в частности. Однако наделение ФАО специальными полномочиями не означает, что ООН не может заниматься указанными проблемами.
Генеральная Ассамблея ООН (далее - ГА ООН), являясь одним из главных органов этой организации, в соответствии со ст. 10 Устава ООН уполномочена обсуждать любые проблемы, в том числе и вопросы рыболовства. Резолюции, принимаемые ГА ООН по "внешним" вопросам, хотя и не имеют юридической силы для государств, тем не менее являются весьма весомыми, т.к. отражают мнение подавляющего большинства государств. Они могут в определенных условиях служить основанием для формирования или последующей разработки правовой нормы. Серия резолюций по одной проблеме или теме может демонстрировать постепенное формирование opinio juris, требуемого для установления новой нормы международного права.
На Конференции ООН по устойчивому развитию в 2012 г. начался процесс разработки комплекса целей в области устойчивого развития на основе отобранных приоритетных направлений работы. Была создана Рабочая группа открытого состава ГА ООН по целям в области устойчивого развития, которая предложила семнадцать целей, представляющих собой единый и неделимый комплекс глобальных приоритетов в области устойчивого развития. Цель 14 сформулирована как "Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития" и включает семь основных целевых показателей и три целевых показателя, касающихся средств достижения.
С 2003 г. ГА ООН стала уделять пристальное внимание основным проблемам сохранения запасов морских живых ресурсов в Мировом океане. Рекомендации данного высшего органа ООН оформляются в виде резолюции под названием "Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ними документов". Они принимаются без голосования и передачи в главные комитеты ГА ООН. Эти резолюции включают в себя так называемые нормы "мягкого" права.
В частности, в них содержатся призывы к государствам, ФАО, региональным организациям по управлению рыболовством (далее - РФМО) и неправительственным организациям по ускорению ратификации международных договоров в области рыболовства, принятию международных планов действий ФАО, борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом (далее - ННН промысел), мониторингу и контролю за рыболовством, ликвидацией избыточных рыбопромысловых мощностей, запрещению различных видов промысла, орудий лова и т.д. <4>.
<4> Подробнее см.: Крайний А.А., Бекяшев К.А. Деятельность ООН по предотвращению ННН промысла // Рыбное хозяйство. 2011. N 4. С. 25 - 31.
В последние годы в резолюции ГА ООН включаются положения о регламентации выбросов рыб в морскую среду, охране морских птиц и т.д. Следует отметить также раздел в резолюции об ответственном рыболовстве в морской экосистеме. ГА ООН ежегодно призывает государства внедрить экосистемный подход в соответствии с п. 30 "d" Йоханнесбургского плана выполнения решений. Она призывает государства самостоятельно или через РФМО и договоренности продолжать свои усилия по применению экосистемного подхода к рыболовству. В таких резолюциях перманентно содержится рекомендация государствам активизировать проведение научных исследований в области морской экосистемы в соответствии с международным правом.
Резолюции, посвященные проблеме устойчивого рыболовства и именующиеся "Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов", разрабатываются и принимаются ГА ООН начиная с 58-й сессии в 2003 г.
Впервые положение о включении пункта с идентичным названием в повестку дня 58-й сессии ГА ООН содержалось в п. 21 и 29 Резолюций 57/143 и 57/142 2003 г. Такое решение было обусловлено итогами Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, состоявшейся в сентябре 2002 г. На ней было особо отмечено значение обеспечения устойчивого рыболовства для сохранения океанов, морей, островов и прибрежных районов как комплексного и существенно важного компонента экосистемы Земли в интересах глобальной продовольственной безопасности и поддержания экономического процветания и благосостояния во многих странах, особенно развивающихся.
Кроме того, существовала еще одна объективная необходимость в появлении такого рода комплексной резолюции в области морского рыболовства - она была призвана объединить в себе два пункта, ежегодно включаемых в повестку дня и по которым ранее принимались две отдельные, очень близкие по содержанию и порой дублирующие друг друга резолюции: "Масштабный пелагический дрифтерный промысел, неразрешенный промысел в зонах национальной юрисдикции и в открытом море - незаконный, несообщаемый и нерегулируемый рыбный промысел, промысловый прилов и выброс рыбы и прочие события" и "Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими". Все вопросы, содержащиеся в данных резолюциях, стали входить в виде составных частей в новый всеобъемлющий документ.
Таким образом, первая Резолюция "Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов" была принята ГА ООН в 2003 г. N A/RES/58/14.
Структура документа включала в себя преамбулу, 12 разделов, 58 пунктов, содержащих в себе рекомендации по всем основным вопросам, сформировавшимся на тот момент. Подобная структура стала традиционной для такого рода резолюций, и за прошедшие годы в нее были добавлены лишь два новых раздела: в 2007 г. был добавлен раздел "Системы мониторинга, контроля и наблюдения и механизмы выполнения и обеспечения соблюдения" (Резолюция A/RES/61/105), а в 2012 г. - раздел "Деятельность Отдела по вопросам океана и морскому праву" (Резолюция N A/RES/66/68).
Постатейный же состав менялся и дополнялся очень динамично. Так, если Резолюция 2003 г. содержала в себе 58 пунктов, то последние резолюции содержат уже около 200 пунктов.
Резолюции ГА ООН об обеспечении устойчивого рыболовства внесли существенный вклад в развитие международного рыболовного права. В частности, идея о необходимости разработки Соглашения о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими впервые была обоснована Генеральной Ассамблеей в ряде ее резолюций.
ГА ООН в 2004 г. впервые обратила внимание на целесообразность разработки международных норм по борьбе с ННН промыслом в портах выгрузки рыбопродукции. По ее рекомендации ФАО в течение 2006 - 2008 гг. разработала проект Соглашения о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, который был принят в 2009 г. В Соглашении закреплены все рекомендации Генеральной Ассамблеи <5>.
<5> Подробнее см.: Крайний А.А., Бекяшев К.А. Международные проблемы борьбы с ННН промыслом: политика и право. М.: Изд-во ВНИРО, 2012.
Стоит отметить также усилия ГА ООН по инициированию разработки международных планов действий по регулированию глубоководного промысла в открытом море; по сохранению акул и управлению промысловыми мощностями и др. Эти международные планы в период 1999 - 2010 гг. были разработаны и одобрены различными органами ФАО.
Основная цель резолюций об обеспечении устойчивого рыболовства - устранение тенденции увеличения процента чрезмерно эксплуатируемых, истощенных или восстанавливающихся запасов - требует совершенствования руководства рыболовством и расширенного сотрудничества между существующими и формирующимися рыбохозяйственными органами. В этой связи следует особо отметить тенденцию по возрастанию роли региональных рыбохозяйственных организаций и договоренностей как основных, уже существующих, инструментов, посредством которых можно усилить меры по сохранению морских живых ресурсов и управлению ими. От резолюции к резолюции таким организациям предлагается расширять и уточнять свои мандаты, расширять географические границы. Однако повышающаяся роль организаций и договоренностей одновременно сопровождается и их повышающейся ответственностью, например, на сегодняшний день требование о проведении аттестационных обзоров деятельности с приданием гласности результатам таких обзоров становится обычным явлением.
Наиболее серьезные и значимые подвижки в деле долгосрочного сохранения морских живых ресурсов и управления ими несли за собой нововведения, которые касались: введения запрета на донный промысел в районах, где, как известно из достоверной имеющейся научной информации, встречаются или могут встречаться уязвимые морские экосистемы, включая подводные горы, гидротермальные жерла и холодноводные кораллы (Резолюции 59/25, 61/105); рекомендаций по внедрению дополнительных мер по борьбе с ННН промыслом, связанных с совершенствованием систем мониторинга, контроля и наблюдения, с обеспечением соблюдения мер по сохранению и управлению и с введением государствами схем более совершенного портового контроля (например, Резолюции 61/105, 63/112).
В проектах будущих резолюций об обеспечении устойчивого рыболовства, как правило, не содержится принципиально новых положений. Все изменения и дополнения, вносимые в новый документ, можно подразделить на пять групп:
- обеспечивающие формальную преемственность новой резолюции по отношению к предыдущим документам;
- обеспечивающие фактическую преемственность по отношению к предыдущим документам, то есть такие, которые отмечают достижения или недочеты в работе органов, организаций или иных субъектов по реализации задач, поставленных ГА ООН в ее предыдущих резолюциях;
- отмечающие итоги состоявшихся мероприятий (международных научных конференций, совещаний, семинаров по тематике) или содержащие призыв к участию в планируемых мероприятиях;
- отмечающие принятие новых актов по соответствующей тематике или призывающие к разработке таких документов;
- связанные с постановкой перед государствами и международными организациями новых задач в целях скорейшего достижения устойчивого рыболовства или с уточнением задач, которые были поставлены ранее.
В своих резолюциях ГА ООН обращает внимание государств и иных субъектов на тот факт, что состояние ресурсной базы практически не улучшается, что многие запасы перелавливаются и находятся на грани исчезновения. В резолюциях регулярно подчеркивается, что экосистемный подход является наиболее эффективным инструментом достижения устойчивого рыболовства, а предосторожный подход должен выступать основным регулятором деятельности в Мировом океане.
В последние годы резолюции ГА ООН обращают особое внимание государств-членов на то, что в рамках вышеуказанных подходов должен более широко применяться такой инструмент, как создание морских охраняемых районов. В этой связи стоит отметить, что Резолюция ГА ООН N 66/288 "Будущее, которого мы хотим", принятая по итогам Конференции по устойчивому развитию Рио+20 в 2012 г., подтверждает особое значение таких районов и указывает, что предположительно к 2020 г. такими районами (или системами таких районов) для достижения целей устойчивого рыболовства должно быть занято не менее 10% прибрежных и морских районов.
ГА ООН в своих резолюциях, как правило, указывает на тот факт, что неэффективность или малая эффективность управления рыболовством как на государственном, так и на международном уровне часто является следствием ненадежности и неточности информации, что порождено недостаточностью научных знаний и (или) сокрытием или неправильным указанием сведений об уловах и промысловом усилии.
Последняя к настоящему времени Резолюция ГА ООН по обеспечению устойчивого рыболовства была принята на 69-й сессии 9 декабря 2014 г. под номером 69/109.
Она состоит из преамбулы, 14 разделов и 197 пунктов. Традиционно основное внимание уделено борьбе с ННН промыслом, сотрудничеству на региональном и субрегиональном уровнях по поддержанию устойчивого рыболовства, проблеме ответственного рыболовства в морской экосистеме и др.
Кроме того, ГА ООН постановляет включить в предварительную повестку дня своей 70-й сессии в рамках пункта, озаглавленного "Мировой океан и морское право", подпункт под названием "Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов" и рассмотреть возможность включения этого подпункта в будущие предварительные повестки дня на двухгодичной основе.