Представляем анализ соответствия положениям статей Конвенции ООН о правах инвалидов принятых в Российской Федерации нормативных правовых актов и мер по обеспечению и поощрению реализации прав инвалидов на социальное обслуживание. Установлено, что меры по обеспечению доступности и стандартизация предоставления услуг в соответствии с нормами Федерального закона о социальном обслуживании и вновь принятых нормативных актов не способствовали использованию потенциала семьи и местного сообщества, а следовательно, и деинституционализации системы социального обслуживания инвалидов.
Целью работы является обозначение основных направлений правовой регламентации в области социального обслуживания инвалидов Российской Федерации в рамках выполнения обязательств по Конвенции о правах инвалидов (далее - Конвенция) <1>.
<1> Конвенция о правах инвалидов (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13.12.2006 N 61/106) // СЗ РФ. 2013. N 6. Ст. 468. Ратифицирована Федеральным законом от 3 мая 2012 г. N 46-ФЗ "О ратификации Конвенции о правах инвалидов" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2280.
Методологической основой исследования являлась система мониторинга принятых в 2013 - 2016 гг. федеральных законов и иных нормативных актов в части социального обслуживания в ракурсе выполнения Российской Федерацией обязательств по Конвенции.
Системообразующей статьей Конвенции следует считать ст. 28 "Достаточный жизненный уровень и социальная защита", требованиями которой являются: признание права на достаточный жизненный уровень для самих инвалидов и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, права на социальную защиту и пользование этим правом без дискриминации по признаку инвалидности.
В период 2013 - 2016 гг. в соответствии с нормами Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания в Российской Федерации" (далее - Закон N 442-ФЗ) <2> приняты подзаконные нормативные правовые акты на федеральном и региональном уровнях, в том числе стандарты и порядки оказания социальных услуг, в целях развития системы социальных услуг на дому детям-инвалидам, включая детей с интеллектуальными и психолого-социальными нарушениями. В этих нормативных правовых актах урегулированы вопросы оказания различных форм помощи семьям, имеющим таких детей, развития полустационарных форм социального обслуживания. В настоящее время ведется работа по формированию системы социального сопровождения, дневной занятости таких детей, временного их пребывания в стационарных учреждениях в целях предоставления родителями "социальной передышки".
<2> Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 7007.
В целях реализации прав инвалидов на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей для определения нуждаемости инвалидов в мерах социальной поддержки на законодательном уровне было закреплено понятие "трудная жизненная ситуация" - обстоятельство или обстоятельства, которые ухудшают условия жизнедеятельности гражданина и последствия которых он не может преодолеть самостоятельно <3>.
<3> Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. N 358-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 48. Ст. 6724.
С учетом принципов Конвенции о равенстве возможностей, праве собственного выбора и независимости при осуществлении социального обслуживания в связи с инвалидностью и в иных жизненных ситуациях в соответствии с нормами Закона N 442-ФЗ инвалидам могут предоставляться в соответствии с индивидуальной программой срочные бесплатные социальные услуги в доступной форме, в том числе по обеспечению бесплатным горячим питанием или наборами продуктов, обеспечению одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости, а также содействие в получении временного жилого помещения.
Правительством Российской Федерации произведена детализация социальных услуг по видам социальных услуг <4>, Минтрудом России регламентированы процессуальные аспекты предоставления социальных услуг на дому, в стационарной и полустационарной формах социального обслуживания, обновлены 5 национальных стандартов в области предоставления социальных услуг инвалидам, детям, гражданам пожилого возраста, семье.
<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2014 г. N 1236 "Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг" // СЗ РФ. 2014. N 48. Ст. 6872.
В целях реализации принципа адресности предоставления социальных услуг Минтрудом России утверждены примерная форма договора о предоставлении социальных услуг, а также форма индивидуальной программы предоставления социальных услуг <5>.
<5> Приказ Минтруда России от 10 ноября 2014 г. N 874н "О примерной форме договора о предоставлении социальных услуг, а также о форме индивидуальной программы предоставления социальных услуг" // Российская газета. 2015. 12 января.
В рамках исполнения Российской Федерацией обязательств по ст. 9 Конвенции "Доступность" регламентированы процессуальные аспекты обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере труда, занятости и социальной защиты населения, а также оказания им при этом необходимой помощи <6>.
<6> Приказ Минтруда России от 30 июля 2015 г. N 527н "Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере труда, занятости и социальной защиты населения, а также оказания им при этом необходимой помощи". URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.09.2015).
К основному виду деятельности сопровождающих инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья и несовершеннолетних отнесено оказание помощи для прибытия к месту назначения, месту постоянного или временного проживания, а также при участии в спортивных и иных мероприятиях посредством сопровождения <7>. В соответствии с Методическими указаниями <8> осуществляются создание и обеспечение деятельности региональных диспетчерских служб по социальному сопровождению инвалидов по слуху.
<7> Приказ Минтруда России от 16 ноября 2015 г. N 871н "Об утверждении профессионального стандарта "Сопровождающий инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья и несовершеннолетних" // Российская газета. 2015. 12 января.
<8> Методические указания от 7 сентября 2015 г. "По созданию и обеспечению деятельности региональных диспетчерских служб по социальному сопровождению инвалидов по слуху" (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".
В Российской Федерации создается Единая государственная информационная система социального обеспечения в целях информирования граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций, предоставляющих услуги, о мерах социальной защиты (поддержки), социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, предоставляемых населению в Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов путем использования инфраструктуры электронного правительства <9>.
<9> Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. N 388-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости" // СЗ РФ. 2016. N 1 (часть I). Ст. 8.
В сфере предоставления гражданам социального обслуживания как на федеральном, так и на региональном уровнях Минтрудом России на постоянной основе осуществляется мониторинг реализации Закона N 442-ФЗ. Анализ представляемой субъектами Российской Федерации информации показал, что в регионах принято свыше 1 800 законодательных и нормативных правовых актов, направленных на реализацию указанного Закона; определен уполномоченный орган субъекта Российской Федерации на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы; сформированы и размещены на официальных сайтах субъектов Российской Федерации в сети Интернет реестры поставщиков социальных услуг; установлен размер средней величины среднедушевого дохода для предоставления гражданам социальных услуг бесплатно. На официальном сайте Минтруда России в сети Интернет создан специальный раздел, посвященный реализации указанного Закона.
Минтрудом России регламентированы процессуальные аспекты осуществления мониторинга социального обслуживания граждан в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения приближенности поставщиков социальных услуг к месту жительства инвалидов, достаточности количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей инвалидов в социальном обслуживании <10>.
<10> Приказ Минтруда России от 18 сентября 2014 г. N 651н "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга социального обслуживания граждан в субъектах Российской Федерации, а также форм документов, необходимых для осуществления такого мониторинга" // Российская газета. 2014. 7 ноября.
Для граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации создана и функционирует разнообразная сеть учреждений социального обслуживания. Услуги в стационарных учреждениях (домах-интернатах общего типа, психоневрологических домах-интернатах, геронтологических центрах, домах милосердия) получают ежегодно около 250 тыс. человек. Социальные услуги в домах-интернатах для умственно отсталых детей, домах-интернатах для детей-инвалидов с физическими нарушениями ежегодно получают около 21 тыс. детей.
Предоставление нестационарных и полустационарных форм социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам осуществляют центры социального обслуживания: комплексные центры, обслуживающие все категории населения, центры социального обслуживания на дому. В этих центрах открыты отделения дневного пребывания, отделения временного проживания, социально-реабилитационные отделения, отделения социального обслуживания на дому, специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому, отделения срочного социального обслуживания, прочие отделения. В отделениях ежегодно предоставляются услуги более 17,5 млн человек.
Одним из базовых принципов социального обслуживания является сохранение пребывания гражданина в привычной, благоприятной семье (ст. 4 Закона N 442-ФЗ): в семье, в приемной среде, с использованием надомных услуг и нестационарных форм социального обслуживания. Российская Федерация осуществляет и предусматривает дальнейшее повышение роли семьи и местного сообщества в реабилитации инвалидов, в том числе нуждающихся в услугах по социальному обслуживанию.
О тенденции к деинституционализации социального обслуживания инвалидов свидетельствует все возрастающий удельный вес нестационарных услуг (более 11 млн в год) в общем числе оказываемых социальных услуг, а также рост числа бывших пациентов домов-интернатов в патронажных семьях.
В целях дальнейшей деинституционализации системы социальной реабилитации и социального обслуживания детей-инвалидов (в том числе с отставанием в развитии) и наиболее полного использования потенциала семьи и местного сообщества Правительством Российской Федерации утверждены: Концепция развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 г. <11> и План мероприятий по реализации Концепции развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 г. <12>.
<11> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 г. N 1839-р "Об утверждении Концепции развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2016 г. N 2723-р "Об утверждении плана мероприятий по реализации Концепции развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".
Данной Концепцией предусматривается создание законодательных, нормативных и организационных условий для как можно более раннего оказания комплексной медицинской, социальной, психолого-педагогической помощи семьям, имеющим наиболее тяжелые расстройства здоровья, в том числе вследствие генетических нарушений, с максимальным использованием потенциала семьи во взаимодействии с системой социального обслуживания.
Планом предусматривается создание механизмов межведомственной координации этой работы, расширение объема надомных форм социального обслуживания, организация разработки и реализации индивидуальных программ ранней помощи и социального сопровождения.
В целях реализации прав на предоставление помощи для удовлетворения нужд, связанных с инвалидностью, введена независимая оценка качества оказания услуг учреждениями и предприятиями социального обслуживания, которая является одной из форм общественного контроля и проводится в целях предоставления получателям социальных услуг информации о качестве оказания услуг учреждениями и предприятиями социального обслуживания, а также в целях повышения качества их деятельности <13>.
<13> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 256-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования" // СЗ РФ. 2014. N 30 (часть I). Ст. 4257.
В 2016 г. утвержден План Минтруда и социальной защиты Российской Федерации по организации проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере социального обслуживания, на период 2016 - 2018 гг. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты также рекомендовано разработать и утвердить с учетом Плана Минтруда России планы работы по организации и проведению независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере социального обслуживания, на период 2016 - 2018 гг., включающие целевые показатели, в том числе долю охваченных названной оценкой организаций <14>. Независимая оценка качества оказания услуг учреждениями и предприятиями социального обслуживания организуется общественными советами по ее проведению, проводится не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года.
<14> Приказ Минтруда России от 29 февраля 2016 г. N 80 "Об организации деятельности, связанной с функционированием системы независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере социального обслуживания" (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".
В Российской Федерации за 2015 - 2016 гг. независимая оценка проведена в отношении 66 тысяч организаций, что составляет почти половину от общего числа организаций социальной сферы, подлежащих оценке (48,4%). В сфере социального обслуживания независимая оценка охватила 4,8 тысячи организаций (74,7%), приоритетная задача на 2017 г. - охват 100% организаций социальной сферы независимой оценкой качества оказанию услуг населению.
Таким образом, в Российской Федерации принимаются надлежащие законодательные и иные меры по обеспечению и поощрению реализации прав инвалидов на социальное обслуживание в соответствии со ст. 28 Конвенции. Среди основных направлений правовой регламентации следует выделить реализацию положений Закона N 442-ФЗ в части предоставления различного рода социальных услуг, обеспечения доступности предоставления услуг, стандартизации, методического сопровождения, введения института независимой оценки качества оказания услуг учреждениями и предприятиями социального обслуживания, мониторинга реализации указанного Закона на федеральном и региональном уровнях. Однако созданная система социального обслуживания инвалидов требует принятия необходимых мер для содействия переходу инвалидов, в том числе детей, из специализированных учреждений в местные сообщества.