Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций существуют как субъекты международного права достаточно давно. Несмотря на это, ученые до сих пор не пришли к единому мнению, обладают ли данные организации международной правосубъектностью. Проблема заключается в том, что учредительные акты специализированных учреждений не содержат положений об их международной правосубъектности, но на практике эти организации обладают комплексом прав и обязанностей.
Основная цель заключается в научно-теоретическом анализе юридической природы специализированных учреждений ООН. Эта цель обусловила постановку и решение следующих задач: анализ организаций - прообразов специализированных учреждений с точки зрения наличия у них международной правосубъектности; проведение анализа общих признаков субъектов международного права; анализ основных прав и обязанностей специализированных учреждений при помощи рассмотрения учредительных актов специализированных учреждений ООН; изучение вопроса о необходимости признания статуса юридического лица специализированных учреждений ООН в правовых системах государств; особенности правосубъектности специализированных учреждений ООН.
Исследование проблемы международной правосубъектности специализированных учреждений ООН следует начинать с анализа организаций-прообразов, которыми являлись международные административные союзы <1>.
<1> Лабейри-Менахем К. Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций / Пер. с франц. Ф.А. Кублицкого; под ред. В.Н. Дурденевского. М.: Изд-во иностран. лит-ры, 1955. С. 63.
Впервые вопрос о том, могут ли административные союзы обладать международной правосубъектностью, поднимался в международно-правовой доктрине еще в конце XIX в.
В монографии П.Е. Казанского "Всеобщие административные союзы государств" 1897 г. ставился вопрос о том, являются ли административные союзы субъектами международного права, поскольку в уставах (конвенциях) международных административных союзов не содержалось никаких положений по этому поводу.
П.Е. Казанский спорил с немецким профессором С. Бри по поводу юридической природы международных административных союзов, говоря о том, что всеобщие административные союзы государств нельзя считать юридическими лицами, т.к. "...видеть корпорации в соединениях, покоящихся на суверенитете участников и договорах между ними, было бы совершенной ошибкой", а определяя юридическую природу международных административных союзов, П.Е. Казанский говорил: "В своих внешних сношениях всеобщие союзы являются... простой совокупностью членов" <2>.
<2> Казанский П.Е. Всеобщие административные союзы государств. Одесса: Тип. Штаба окр., 1897. Т. 1 - 3. С. 354 - 364.
На наш взгляд, нельзя судить о международных административных союзах как об организациях, которые вообще не обладают международной правосубъектностью. Действительно, уставы (конвенции) международных административных союзов не содержали положений, которые давали бы возможность судить о наличии у них качества международной правосубъектности, но в то же время мы можем наблюдать тенденцию приобретения международных прав и обязанностей в процессе их деятельности, в частности на примере деятельности международного Института интеллектуального сотрудничества Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). 3 декабря 1938 г. Институт интеллектуального сотрудничества подписал с государствами - членами Института Международный акт относительно интеллектуального сотрудничества, в котором за ним признавался характер международной личности (ст. 4). Данный акт был подписан 44 государствами.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что впервые качество международной правосубъектности международной специализированной организации было предусмотрено в многостороннем договоре и признано подавляющим большинством государств мира. Остальные же акты, признающие в той или иной степени качество международной правосубъектности за международными административными союзами, или носили двусторонний характер, или были внутренним актом государства, на территории которого организация была расположена.
Таким образом, в международно-правовой доктрине конца XIX в. поднимался вопрос о юридической природе организаций - прообразов специализированных учреждений, которые обладали правами и обязанностями в сфере международного публичного права, соответственно, обладали и международной правосубъектностью.
При рассмотрении вопроса о международной правосубъектности непосредственно специализированных учреждений ООН согласилась с мнением советских юристов-международников о том, что определение субъекта права, данное общей теорией права, независимо от отрасли права, применимо к международному праву <3>.
<3> Талалаев А.Н. Юридическая природа международного договора. М.: ИМО, 1963. С. 7 - 12; Моджорян Л.А. Основные права и обязанности государств. М.: Юрид. лит-ра, 1965. С. 7 - 12.
В книге "Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций" К. Лабейри-Менахем говорит о том, что юридическая природа специализированных учреждений не является предметом дискуссий. Наравне с ООН эти международные органы публичной службы являются, как и государства, субъектами права и обладают полной правоспособностью, почти равной правоспособности государства. В то же время редактор данной книги В.Н. Дурденевский считает, что автор явно преувеличивает, поскольку в действительности специализированные учреждения являются сложными производными органами участвующих в них государств и наделяются лишь некоторыми чертами правоспособности <4>.
<4> Лабейри-Менахем К. Указ. соч. С. 63.
Проблема юридической природы специализированных учреждений ООН и по настоящее время является актуальной.
Комиссией международного права ООН вопрос о правосубъектности специализированных учреждений поднимался дважды. Впервые - в 1950 - 1962 гг.; в докладе о праве договоров, представленном в Комиссию в 1950 г. специальным докладчиком Дж. Браерли, содержался ряд статей, касающихся международных организаций, в том числе специализированных учреждений ООН. Дж. Браерли говорил о том, что все государства и международные организации обладают правоспособностью заключать договоры, но правоспособность некоторых государств или организаций вступать в определенные договоры может быть ограничена <5>. Таким образом, автор признавал за специализированными учреждениями ООН важнейший элемент международной правосубъектности - договорную правоспособность.
<5> Yearbook of the International law commission. 1951. Volume I. P. 223.
Повторно вопрос о правосубъектности международных организаций был поднят в 1963 - 1964 гг. в связи с рассмотрением Комиссией вопроса "Об отношениях между государствами и межправительственными организациями". В 1958 г. доклад Комиссии международного права о работе ее 10-й сессии, состоявшейся в апреле - июле 1958 г., содержал в главе III "Дипломатические сношения и дипломатические иммунитеты" упоминание о необходимости рассмотрения ряда вопросов дипломатического права, имеющих отношение к международным организациям. В пункте 52 Доклада указывалось, что, "кроме дипломатических отношений между государствами и международными организациями, существует вопрос о привилегиях и иммунитетах самих этих организаций" <6>. Следовательно, Комиссия признала факт обладания специализированными учреждениями ООН правосубъектностью, несмотря на отсутствие общепризнанных норм международного права. В настоящее время этот вопрос решается на уровне учредительных актов организаций.
<6> Доклад КМП "Доклад Комиссии международного права о работе ее десятой сессии 28 апреля - 4 июля 1958 г.". Нью-Йорк, 1958. С. 1569.
Сторонники признания международной правосубъектности международных организаций аргументируют свою позицию тем, что данным организациям свойственны следующие черты правосубъектности:
1) право вступать в договорные отношения с ООН;
2) право иметь постоянные представительства государств (например, наличие постоянных представителей государств при штаб-квартире ЮНЕСКО в Париже);
3) на сотрудников специализированных учреждений распространяется Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН от 21 ноября 1947 г. <7>.
<7> Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М.: Изд-во Московского ун-та, 1962. С. 12.
Исходя из общей теории международного права специализированные учреждения ООН соответствуют главным признакам субъектов международного права, а именно обладают международными правами и обязанностями; способностью к выработке норм международного права; способностью участвовать в осуществлении мер, необходимых для обеспечения и гарантии норм международного права <8>.
<8> Малинин С.А. О правосубъектности международных организаций // Вестник ЛГУ. 1965. N 17. С. 106 - 107.
Рассмотрим первый признак международной правосубъектности специализированных учреждений ООН - наличие прав и обязанностей, которые можно поделить на несколько групп.
К первой группе можно отнести международные права и обязанности организации, закрепленные в ее учредительном акте и формирующие данную организацию как субъект международного права.
Ко второй - права и обязанности организации, связанные с ее внутренней деятельностью, также зафиксированные в учредительном акте, но имеющие другую сферу действия.
К третьей - права и обязанности, приобретенные организацией на основе международных соглашений, заключенных ею в соответствии с учредительными актами.
Первая и вторая группы прав имеют общее юридическое основание в виде учредительного акта организации, принятого государствами. Юридическим основанием третьей группы являются международные соглашения, заключенные самой организацией в процессе ее деятельности (при этом первоисточником является все тот же учредительный акт).
Международные права и обязанности специализированных учреждений ООН определены: учредительными актами данных организаций; Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г.; соглашениями этих организаций с ООН и государствами, на территории которых расположены их штаб-квартиры; документами (решениями и резолюциями), принятыми в процессе деятельности компетентных органов организации в соответствии с ее учредительным актом.
Специализированные учреждения ООН обладают таким признаком субъекта международного права, как возможность обеспечения выполнения норм права. Например, ст. 31 Конвенции Всемирной метеорологической организации (ВМО) устанавливает, что, "если какой-либо член не выполняет свои финансовые обязанности по отношению к Организации, Конгресс путем решения может отстранить данного члена от исполнения своих обязанностей и использования преимущества члена от исполнения своих обязанностей и использования преимущества члена Организации до тех пор, пока будут выполнены финансовые и другие обязательства". Санкции за нарушение норм права предусматривает и Всемирная почтовая конвенция 1964 г., в ст. 2 которой указывается, что, "если какая-либо страна-член не соблюдает постановлений ст. 1 Устава и ст. 1 Конвенции, касающихся свободы транзита, почтовые администрации других стран-членов имеют право прекратить почтовые сношения с этой стороной...".
Учредительные акты специализированных учреждений ООН наделяют эти организации правами и обязанностями не только в области международного публичного права, но и в области международного частного права. К примеру, в ст. 39 Устава Международной организации труда (МОТ) зафиксировано, что "МОТ должна иметь все права юридического лица, в частности: а) право заключать договоры; б) право приобретать и располагать движимым и недвижимым имуществом; в) право возбуждать судебные дела". Аналогичными по своему содержанию являются: ст. 66 Устава ВОЗ, ст. XII Устава ЮНЕСКО, ст. 27 Конвенции ВМО, ст. 50 Конвенции Международной морской организации (ИМО).
Разумеется, в учредительном акте международной организации невозможно предусмотреть абсолютно все, поэтому некоторые вопросы все-таки будут решаться на практике, но это не означает, что здесь применима доктрина "подразумеваемой" и "имманентной" компетенции, т.к. только при условии, что в учредительном акте зафиксировано, к примеру, право заключать международные соглашения, детали осуществления этого права могут решаться на практике без выхода за рамки полномочий, закрепленных в ее учредительном акте.
Таким образом, анализ актов специализированных учреждений ООН свидетельствует о том, что эти организации обладают целым рядом международных прав и обязанностей, способны участвовать в выработке норм международного права и способны осуществлять принуждение к исполнению норм права, следовательно, они обладают международной правосубъектностью специфического характера.
Иного мнения придерживается С.В. Черниченко, который полагает, что "сам факт существования межправительственной организации еще не говорит о ее международной правосубъектности. Лишь установив, что она обладает международной правоспособностью, можно констатировать, что она субъект международного права" <9>.
<9> Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. М.: Дипломат. акад. МИД РФ, 1993. С. 13.
Вопрос об обязательности признания правосубъектности специализированных учреждений рассматривался К.Ф. Амерасингхе, который считает, что без правосубъектности международная организация, в т.ч. специализированное учреждение ООН, не сможет иметь собственного права участвовать в судебном разбирательстве на международном или немеждународном уровне. К.Ф. Амерасингхе приводит следующий пример: Устав Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) предусматривает в ст. XVI, что организация "должна иметь способность юридического лица совершать любые юридические действия, соответствующие его цели, которая не выходит за рамки полномочий, предоставленных ему настоящим Уставом", и отмечает, что статьи Соглашения Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития более конкретно предусматривают, что Фонд и Банк обладают всей полнотой юридической правосубъектности, а именно: (1) заключать договоры; (2) приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество; (3) возбуждать судебные дела.
Г.И. Тункин считает, что общепризнанными субъектами международного права в рамках, определяемых договорами и конвенциями относительно создания специализированных учреждений ООН, можно считать, например, МСЭ и ряд других универсальных международных организаций. Противоположное мнение высказывала Л.А. Моджорян: ни ВПС, ни МОТ не являются субъектами международного права, поскольку они лишь суммируют деятельность государств - субъектов международного права <10>.
<10> Шибаева Е.А. Указ. соч. С. 13.
По мнению К.Ф. Амерасингхе, государства-члены обязаны признавать статус юридического лица за организациями в своих правовых системах. Некоторые государства-члены, такие как Великобритания и большинство стран Европейского Содружества, для того, чтобы договоры вступили в законную силу, в своих правовых системах признают правосубъектность организаций путем включения их учредительных документов в законы. Другие государства-члены, такие как США, Германия и Австрия, признают правосубъектность организаций в своих правовых системах без регистрации. Государства, не являющиеся членами, признают правоспособность этих организаций в своих национальных системах на другой основе; иногда это может быть результатом специального соглашения (например, соглашения о штаб-квартире), но даже при отсутствии подобного соглашения существуют и другие способы, в которых юридические лица этих организаций могут быть признаны в национальном законодательстве.
Отказ судов в определенных обстоятельствах признать международную правосубъектность организации в своих правовых системах может привести к нарушению международно-правовых обязательств перед государствами. Права, обязанности и полномочия, вытекающие из признания правосубъектности на немеждународном уровне, как правило, определяются ссылкой на учредительный документ организации и соответствующее национальное законодательство <11>.
<11> Amerasinghe C.F. Principles of the institutional law of international organizations. 2nd ed. UK: Cambridge University Press, 2005. P. 66 - 67.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
- специализированные учреждения ООН обладают договорной правоспособностью. По своей юридической природе соглашения являются международными договорами, т.к. они устанавливают международные права и обязанности для их участников, а содержащиеся в них нормы свидетельствуют о том, что специализированные учреждения ООН участвуют в выработке норм международного права;
- и специализированные учреждения, и их должностные лица исходя из их функциональных потребностей обладают правом иметь привилегии и иммунитеты;
- уставы и конвенции специализированных учреждений ООН предусматривают представительства как ООН и других международных организаций, так и государств-членов;
- некоторые органы специализированных учреждений наделены полномочиями международного характера. Например, согласно ст. 18 Устава ВОЗ Всемирная ассамблея здравоохранения обладает правами: давать указания Комитету и Генеральному директору о необходимости обращать внимание членов, а также международных организаций (как правительственных, так и неправительственных) на любой вопрос, касающийся здравоохранения, который Ассамблея здравоохранения признает требующим рассмотрения;
- учредительные акты специализированных учреждений предусматривают право запрашивать консультативные заключения Международного суда ООН. Так, в п. II ст. V Устава ЮНЕСКО указано: "В период между сессиями Генеральной конференции Исполнительный совет может запрашивать консультативные заключения Международного суда ООН по юридическим вопросам, возникающим в рамках деятельности Организации". Аналогичные нормы закреплены в ст. 76 Устава ВОЗ, ст. 37 Устава МОТ, ст. 56 Конвенции ИМО. В истории известны два случая, когда специализированные учреждения использовали это право, предоставленное им учредительными актами, - по запросу ЮНЕСКО в 1955 г. и ИМО в 1960 г. <12>. Важно обратить внимание на то, что специализированные учреждения не имеют права обращаться в Международный суд ООН по вопросам, затрагивающим отношения между ООН и специализированными учреждениями или между специализированными учреждениями <13>;
<12> Иванов Ф. О юридической природе решений международных административных трибуналов // Советское государство и право. 1957. N 3. С. 65 - 68; Кожевников Ф.И. Сессии Международного суда ООН в 1960 г. // Советское государство и право. 1961. С. 94 - 96.
<13> Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, I. C. J. Reports 1980. P. 54; Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Advisory Opinion, I. C. J. Reports 1989. P. 77.
- уставы и конвенции специализированных учреждений закрепляют за некоторыми из них право созыва региональных конференций и создание региональных организаций. В статье 38 Устава МОТ указано: "МОТ может созывать такие региональные конференции и создавать такие региональные учреждения, которые она сочтет полезными для содействия осуществлению целей и задач Организации";
- учредительные акты специализированных учреждений предусматривают возможность рассмотрения споров между государством-членом и организацией при помощи международно-правовых средств (ст. 37 Устава МОТ, ст. 27 Международной конвенции электросвязи).
Итак, учредительные акты закрепляют за специализированными учреждениями ООН ряд международных прав и обязанностей, в совокупности которых и проявляется их международная правосубъектность.
Особенность правосубъектности специализированных учреждений ООН заключается в том, что они обладают специфическими правами, например:
1) право заключать соглашения с Экономическим и Социальным советом ООН (ЭКОСОС);
2) право запрашивать консультативные заключения у Международного суда по любым юридическим вопросам, возникающим в деятельности специализированных учреждений (при условии предоставления им такого права Генеральной Ассамблеей ООН);
3) право принять в качестве ассоциированных членов территориальные единицы, не обладающие качествами государств (территории или группы территорий, имеющие свои административные органы или пользующиеся некоторой самостоятельностью в данной сфере деятельности), а также представителей определенных классов общества (например, в МОТ вместе с правительствами представлены как рабочие, так и работодатели) и др.
На основе проведенного исследования можно заключить, что специализированные учреждения ООН являются субъектами международного права вторичного характера. Отказ государств признать правосубъектность специализированных учреждений может привести к нарушению международно-правовых обязательств данных организаций перед государствами.