Установив, что временные администрации ООН, осуществляя элементы международной правосубъектности, коими они наделяются ООН в процессе деволюции, как бы продолжают международную правосубъектность ООН (иными словами, временные администрации ООН не обладают международной правосубъектностью, отличной от международной правосубъектности Всемирной организации), необходимо установить, являются ли нормы, создаваемые временными администрациями ООН, нормами международного права или представляют собой некое нормативное образование sui generis. Для этого следует выяснить, что понимается в первую очередь под нормами международного права.
По замечанию Роберта Филлимора, под нормой международного права следует понимать правило, которому государства согласились подчиняться во время войны и мира <56>. Именно нормы международного права выступают в роли регулятора межгосударственных отношений <57>. Как подчеркивает Петер Маланчук, нормы международного права основываются на взаимности и консенсусе и являются нормами постольку, поскольку признаются государствами в качестве юридически обязательных, так как позволяют уменьшить сложность и неопределенность международных отношений <58>. Позиция Маланчука резонирует с мнением, высказанным еще в начале XX века Лассой Оппенгеймом о том, что норма международного права, в отличие от нормы национального права, не может приобретать для государств обязательного характера без согласия последних <59>. По мнению А.Н. Вылегжанина и П.В. Саваськова, норма международного права - это правило поведения, которое признается субъектами международного права в качестве юридически обязательного <60>. Такие нормы упорядочивают международные правоотношения <61> и создаются с согласия субъектов межвластных международных отношений <62>. Международно-правовые нормы не только предписывают государствам определенную модель поведения, но и предполагают необходимость внесения ими изменений в национальное законодательство в соответствии со взятыми на себя международными обязательствами <63>. Кроме того, как справедливо указывает В.Л. Толстых, установление нормы международного права происходит посредством согласования воль субъектов международного права, а сама такая норма направлена на регулирование складывающихся между ними отношений <64>.
<56> См.: Phillimore R. Commentaries upon International Law. Vol. I. 3rd ed. London: Butterworths, 1879. P. 38.
<57> См.: Davis C.K. Lectures on International Law. St. Paul, MN: McGill-Warner, 1897. P. 9.
<58> См.: Malanczuk P. Akehurst's Modern Introduction to International Law. 7th ed. London: Routledge, 1997. P. 6 - 7.
<59> См.: Oppenheim L. The Science of International Law: Its Task and Method // American Journal of International Law. Vol. 2. 1908. No. 2. P. 313 - 356, 333.
<60> См.: Вылегжанин А.Н., Саваськов П.В. Источники международного права // Международное право / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. С. 81 - 100, 82.
<61> См.: Там же.
<62> См.: Там же. С. 83.
<63> См.: Beenakker E.B. The Implementation of International Law in the National Legal Order: A Legislative Perspective. Leiden: Leiden University, 2018. P. 14.
<64> См.: Толстых В.Л. Указ. соч. С. 105.
В решении по делу о Международной рыболовной компании арбитраж отметил, что международное право опирается на согласие государств (то есть имеет согласительную природу) и существование нормы международного права устанавливается посредством упорядочения различных фактов на предмет выяснения, свидетельствуют ли они о существовании согласия государств, которое и представляет собой фундамент, на коем зиждется международное право <65>.
<65> General Claims Commission. International Fisheries Company (U.S.A.) v. United Mexican States, Award of July 1931 // Reports of International Arbitral Awards. Vol. IV. P. 709.
С учетом вышеизложенного, как кажется, налицо все признаки, позволяющие признать нормы временных администраций ООН в качестве особой разновидности международно-правовых норм.
Во-первых, такие нормы действуют в отношении государства как субъекта международного права. Государство, на территории которого действует временная администрация, выступает в роли "реципиента" ее нормоустановлений. Только нормы международного права могут быть обязательными для государства как публичного образования.
Во-вторых, данные нормы признаются в качестве норм государством как субъектом международного права. Более того, при нормотворчестве, осуществляемом временными администрациями ООН, обязанность государства, на территории которого функционирует администрация, следовать ее нормоустановлениям вытекает из Устава ООН и резолюций СБ ООН. Результатом такого нормотворчества становится создание обязательств для государства как субъекта международного права, а поскольку в свете общего принципа права par in parem non habet imperium никакой другой субъект международного права не может распространять свою суверенную волю на другое государство (без согласия последнего), то осуществление власти, эквивалентной суверенной, в отношении государства придает создаваемым временными администрациями с деволюрированной международной правосубъектностью нормам свойства международно-правовых норм.
В-третьих, указанные нормы имеют обязательную юридическую силу. Другими словами, государство безоговорочно подчиняется распоряжениям, директивам и иным правовым актам, издаваемым временной администрацией ООН. Даже если (как, например, в случае с Камбоджей или Восточным Тимором) мандат временной администрации предполагает существование неких консультативных механизмов, действующих при администрации и уполномоченных давать рекомендации миротворцам, в действительности последнее слово остается именно за миротворцами. В консультативном заключении по делу о соответствии международному праву односторонней декларации о независимости временными институтами государственной власти Косово Международный суд ООН указал, что распоряжения Временной администрации ООН в Косово издаются спецпредставителем Генерального секретаря ООН на основании полномочий, вытекающих из положений Резолюции 1244 СБ ООН, а значит, вытекающих и из Устава ООН. Руководствуясь данными соображениями, Суд пришел к выводу, что данные акты носят международно-правовой характер <66>.
<66> ICJ. Accordance with International Law of the Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government in Kosovo, Advisory Opinion of 22 July 2010 // I.C.J. Reports 2010. § 88.
В-четвертых, нормы временных администраций ООН создаются с согласия иных субъектов межвластных международных отношений. Причем под иными субъектами можно понимать не только государство, на территории которого размещена администрация, но и ООН, от имени которой такая администрация действует (а поскольку временные администрации ООН создаются в соответствии с решением СБ ООН, определяющим мандат такой администрации, то в силу статьи 25 Устава ООН, согласно которой государства-члены обязаны подчиняться решениям СБ ООН, презюмируется согласие всех государств - членов ООН как с фактом наделения временных администраций нормотворческими полномочиями, так и с правомерностью такого наделения). Наличие мандата СБ ООН на учреждение временной администрации ООН является выражением общемирового консенсуса в отношении необходимости как размещения миротворческой миссии на определенной территории, так и деволюции международной правосубъектности, если обстоятельства настолько чрезвычайны, что иначе ООН в лице СБ ООН поступить не могла.
Если же давать характеристику самим нормам, которые, как было установлено выше, носят международно-правовой характер, то указанные нормы являются:
1) позитивными - такие нормы имеют формальное закрепление;
2) регулятивными - они регулируют различные сферы общественной жизни;
3) императивными - государство обязано подчиняться актам временной администрации и не обладает свободой усмотрения на период действия мандата.
Как представляется, есть еще одна - четвертая - характеристика указанных норм, а именно: в отношении норм, создаваемых временными администрациями ООН, действует презумпция комплаенса - презюмируется <67> соответствие таких норм общему международному праву и в особенности нормам jus cogens <68>. Основанием данной презумпции являются:
во-первых, факт вытекания нормотворческих полномочий временных администраций ООН из положений соответствующей резолюции СБ ООН, которая, в свою очередь, основывается на нормах презюмируемого соответствующим общему международному праву Устава ООН, в том числе в части главы VII;
во-вторых, прямая отсылка в резолюциях, закрепляющих мандат, к Уставу ООН, инкорпорирующему основополагающие нормы и принципы международного права <69>;
в-третьих, наличие внешнего контроля в отношении временных администраций ООН, осуществляемого самим СБ ООН посредством докладов Генерального секретаря ООН, представляемых в СБ ООН <70>.
<67> Речь идет именно о правовой презумпции (а не о правовой аксиоме!), поскольку презумпция комплаенса совсем не означает реальность такого комплаенса. Иными словами, предполагается, что нормы презюмируются соответствующими императивным нормам международного права до тех пор, пока не доказано обратное.
<68> Императивные нормы международного права наивысшей силы. См.: Bassiouni M.C. A Functional Approach to "General Principles of International Law" // Michigan Journal of International Law. Vol. 11. 1990. No. 3. P. 768 - 818, 801.
<69> См.: преамбулярный параграф 10 Резолюции 1037 (1996) СБ ООН; преамбулярный параграф 12 Резолюции 1244 (1999) СБ ООН; преамбулярный параграф 17 Резолюции 1272 (1999) СБ ООН. См. также, mutatis mutandis: преамбулярный параграф 3 Резолюции 745 (1992) СБ ООН и документ S/23613.
<70> См.: оперативный параграф 10 Резолюции 745 (1992) СБ ООН об учреждении Временного органа ООН в Камбодже; оперативный параграф 9 Резолюции 1037 (1996) СБ ООН об учреждении Временной администрации ООН для Восточной Славонии, Бараньи и Западного Срема; оперативный параграф 20 Резолюции 1244 (1999) СБ ООН о развертывании международного гражданского присутствия ООН в Косово; оперативный параграф 18 Резолюции 1272 (1999) СБ ООН о Временной администрации ООН в Восточном Тиморе.
Необходимо отметить и еще одно обстоятельство: особенности правового статуса временной администрации ставят последнюю в "вертикальное" положение по отношению к государству, на территории которого такая администрация функционирует. Вместе с тем Гарлан Коэн из Университета Джорджии, обусловливая обязательность нормы международного права восприятием ее со стороны государства в качестве таковой, указывает, что суверенное государство также может осознанно пойти на нарушение нормы, полагая допустимым подобное нарушение в силу соображений национальной безопасности <71>. Однако в описанном Коэном случае речь идет о ситуациях, когда государство, используя свою суверенную волю, совершает деликт, понимая, что последний может повлечь международно-правовую ответственность. Временные же администрации ООН функционируют в условиях приостановленного суверенитета, выполняя временно, "по поручению" международного сообщества, суверенные функции, и поэтому государство, на территории которого действует администрация, in principium не может воспользоваться своим суверенитетом для совершения международно-противоправного деяния, поскольку даже для совершения международного деликта нужна суверенная воля.
<71> См.: Cohen H.G. Finding International Law: Rethinking the Doctrine of Sources // Iowa Law Review. Vol. 93. 2007. No. 1. P. 65 - 129, 115. Ср.: Ibid. P. 95 - 96.
Резюмируя все вышеизложенное, представляется, что нормы временных администраций ООН являют собой особый нормативный международно-правовой комплекс, обладающий автономностью и самодостаточностью. Для его обозначения видится целесообразным предложить и особый термин - lex pacificatoria. Этот термин обладает определенным символизмом, ведь, по справедливому замечанию известного нидерландского юриста-международника Нильса ван Виллигена из Лейденского университета, деятельность временных администраций нацелена на установление мира <72>. Поэтому нормотворчество временных администраций - нормотворчество миротворцев - всецело подчинено задачам установления мира.
<72> См.: Van Willigen N. Peacebuilding and International Administration: The Cases of Bosnia and Herzegovina and Kosovo. Abingdon: Routledge, 2013. P. 7.
Понятие lex pacificatoria было впервые сформулировано и обосновано Кристин Белл из Эдинбургской школы права применительно к мирным соглашениям, заключаемым между участниками вооруженных конфликтов; Белл обозначила его как "право миротворцев" <73>. В развитие данной концепции Белл перечислила четыре составляющих элемента lex pacificatoria:
1) наличие внутренних и внешних вызовов для государственной легитимности;
2) участие государственных и негосударственных (не являющихся субъектами международного права) акторов;
3) сочетание международно-договорных норм и норм, образующих положения конституционного (национального) права;
4) многообразие правовых и политических механизмов имплементации.
<73> "Law of the peacemakers". См.: Bell C. Peace Agreements: Their Nature and Legal Status // American Journal of International Law. Vol. 100. 2006. No. 2. P. 373 - 412, 407. Специфика изучаемого ею вопроса осложнялась, в частности, двумя обстоятельствами: тем, что данные соглашения в большинстве случаев заключались при участии/посредничестве третьих лиц, а также тем, что в роли сторон таких соглашений, как правило, выступали лица, не имевшие международной правосубъектности, а именно - различные антиправительственные силы.
Однако, как кажется, доктрина lex pacificatoria и обозначенные Белл составляющие элементы данной доктрины вполне могут быть использованы при характеристике не только мирных соглашений, но и нормотворческой деятельности временных администраций ООН.
Попробуем применить упомянутые критерии Белл к временным администрациям ООН.
Во-первых, временные администрации ООН всегда учреждаются в чрезвычайных обстоятельствах, когда институты государственной власти соответствующего государства пребывают в таком кризисе, что иного способа их реанимации или воссоздания иначе как посредством вмешательства ООН не имеется. Деятельность таких администраций имеет место в условиях отсутствия реальных легитимных национальных институтов, которые могли бы обеспечить полноценное миростроительство, внутри страны. Поэтому как сами временные администрации являются составляющей такого lex pacificatoria, так и создаваемые ими правовые нормы представляют собой lex pacificatoria.
Во-вторых, в случае учреждения временной администрации именно последняя осуществляет реальные функции по постконфликтному восстановлению государства, включая нормотворчество, при этом не будучи ни государством, ни каким-либо иным субъектом международного права. Как уже было отмечено ранее, деволюция международной правосубъектности ООН не означает наделения временной администрации свойствами субъекта международного права. Поэтому в данном случае действие lex pacificatoria преломляется в рамках юридического треугольника "ООН - временная администрация - государство с приостановленным суверенитетом", первый и третий участники которого являются субъектами международного права, а второй участник - нет.
В-третьих, временные администрации, создавая нормы для конкретного государства, тем самым формируют основы его конституционного правопорядка. Таким образом, в силу упомянутой ранее презумпции комплаенса достигается баланс между целостностью национальной правовой системы и непротиворечивостью нормоустановлений временных администраций международно-правовым нормам jus cogens.
В-четвертых, учреждение временной администрации ни в коей мере не препятствует образованию каких-либо иных комплементарных консультативных механизмов, которые бы способствовали миростроительству.
Резюмируя вышесказанное, нормотворческая деятельность временных администраций ООН может рассматриваться в русле доктрины lex pacificatoria - автономного нормативного комплекса, нацеленного на формирование устойчивого правопорядка силами миротворцев Всемирной организации и от имени последней.