Пакт разделен на шесть основных частей. В частях I и II содержится ряд общих положений, применимых ко всем правам, предусмотренным Пактом. Часть III является "стержнем" Пакта, поскольку в ней закреплены материальные индивидуальные права. В заключительной части предусматривается учреждение Комитета по правам человека, определяются надзорные функции Комитета и регламентируется ряд технических вопросов. Ниже содержится поочередное описание отдельных частей.
Часть I и II - Общие положения.
Первые две части, включающие в себя статьи 1-5, представляют собой важный свод положений, которые можно было бы определить как положения общего или структурного характера. Статьей 1, включенной в часть I, гарантируется право на самоопределение. Это право отличается от других фигурирующих в Пакте прав в том отношении, что этим правом непосредственно наделены "народы", а не отдельные лица. Оно также является единственным правом, общим для обоих Пактов, поскольку статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах имеет аналогичную формулировку. Хотя международное право пока еще не имеет четкой позиции в отношении права на самоопределение, со всей уверенностью можно сказать, что предварительным условием для полного и подлинного самоопределения народа является осуществление его отдельными представителями всего объема прав, закрепленных в этом Пакте.
В состав части II входят статьи 2-5. Статья 2 является важнейшим, поистине краеугольным камнем Пакта. В ней предусматривается, что государство-участник обязуется уважать и обеспечивать права, признаваемые в Пакте, всем находящимся под его юрисдикцией лицам. За некоторым исключением, каковым, в частности, является право на участие в голосовании, эти права распространяются не только на граждан, но и на всех лиц, находящихся на территории государства, и должны уважаться без какой-либо дискриминации. При необходимости должно приниматься законодательство для надлежащего гарантирования этих прав. Принципиально важным является то, что государстваучастники обязаны обеспечивать средства правовой защиты лицам, права которых по Пакту были нарушены. В рамках своей правовой практики Комитет истолковал это право, как позволяющее требовать наличия надлежащего форума для рассмотрения претензии о нарушении гарантируемого Пактом права в случае, когда она является "достаточно обоснованной для рассмотрения в соответствии с Пактом". Обычно эти средства правовой защиты предоставляются судами и административными органами власти. Без этого права на обеспечение соблюдения предусмотренного Пактом права внутригосударственными органами путем предоставления средств правовой защиты фактические материальные права, закрепленные в Пакте, были бы в значительной степени лишены своего практического значения. Дополнительная информация о сфере охвата обязательства, вытекающего из этой важнейшей статьи, содержится в Замечании общего порядка № 31 о характере общего юридического обязательства, налагаемого на государства - участники Пакта (СCPR/C/74/CRP.4/Rev.6).
Договорными органами и авторами научных комментариев разработана трехуровневая концепция обязательств, налагаемых договорами на государства-участники. Первое обязательство заключается в уважении прав, которое, со всей очевидностью, обязывает правительства воздерживаться от нарушения прав человека. Нередко его также называют "негативным" обязательством, или обязательством не прибегать к конкретному действию или практике. Его классическим примером является обязательство государства воздерживаться от любого применения пыток или произвольного лишения жизни. Второе обязательство по защите осуществления прав идет дальше: государствоучастник должно не только воздерживаться от нарушения прав человека как таковых, но и защищать каждого человека от нарушения его прав третьими сторонами независимо то того, являются ли они частными лицами, корпорациями или другими негосударственными субъектами. Это может потребовать принятия позитивных действий со стороны государства-участника, например путем создания надлежащих законодательных или политических структур и выделения достаточных ресурсов для их эффективного функционирования. В-третьих, государствоучастник должно поощрять или осуществлять индивидуальные права, т.е. принимать требуемые меры по созданию необходимой и благоприятной среды, в условиях которой соответствующие права могли бы быть реализованы в полном объеме. В данном случае речь также идет о "позитивном" обязательстве, которое может потребовать от государства-участника принятия существенных мер, включая выделение надлежащих ресурсов, для выполнения своих обязательств по договору. Так, например, в соответствии с пунктом 3 d) статьи 14 Пакта, государство-участник обязано предоставлять каждому лицу защитника, "когда интересы правосудия того требуют", и не допускать переполненности тюрем в осуществление гарантии, закрепленной в пункте 1 статьи 10, где речь идет об обеспечении гуманных условий содержания лиц, лишенных свободы.
Статья 3 Пакта предусматривает равное для мужчин и женщин право пользования всеми правами, предусмотренными в Пакте. По мнению Комитета, статья 26 в части III Пакта, гарантирующая равенство перед законом и равную защиту закона без какой бы то ни было дискриминации, в том числе по признаку пола, должна истолковываться как предусматривающая такую же защиту, однако при этом важность данного вопроса для разработчиков Пакта может быть оценена уже в силу его включения в первую часть Пакта.
В статье 4 Пакта признается, что чрезвычайные ситуации, затрагивающие государство-участник, могут затруднить или сделать невозможным практическое обеспечение гарантий некоторых прав на определенный период времени. В связи с этим в статье 4 ясно изложены четко допустимые границы для приостановки осуществления некоторых прав или отступления от них с целью недопущения возможности каких-либо злоупотреблений. Главное условие сводится к тому, что в случае угрозы жизни нации должно быть введено официально объявленное чрезвычайное положение. Комитет по правам человека может поставить, а при необходимости и ставит вопрос о том, соблюдалось ли это основополагающее требование при принятии государством решения об отступлении от своих обязательств по Пакту. Даже если такая ситуация и возникает, подобные меры должны приниматься в той степени, в какой "это требуется остротой положения" в момент кризиса. Это - норма высокого порядка, и поэтому государству-участнику может быть предложено продемонстрировать, к удовлетворению Комитета, то, как оно его соблюдает. Кроме того, независимо от ситуации, существует целый ряд прав, включая права на жизнь и защиту от пыток, отступление от которых не допускается ни при каких обстоятельствах. Эти права закреплены в пункте 2 статьи 4. Подробнее вопросы, возникающие в связи со статьей 4, рассматриваются в Замечании общего порядка № 29 об отступлении от обязательств в связи с чрезвычайным положением (CCPR/C/21/Rev.1/Add.11).
Часть II Пакта завершается статьей 5, содержащей общее исключающее положение, в котором отмечается, что ничто в настоящем Пакте не может толковаться как означающее право на ограничение или уничтожение каких-либо из его положений и что государство-участник, внутренним правом которого обеспечивается бо
льшая степень защиты, чем это предусмотрено в Пакте, не может использовать это обстоятельство в качестве предлога для ограничения или отступления от основных прав, содержащихся в Пакте.
Часть III - Материальные права, закрепленные в Пакте.
Часть III является основой Пакта. В ней перечислены материальные права и основные свободы, гарантируемые этим договором. Речь идет о статьях, на которые, как правило, ссылаются отдельные лица, утверждающие о нарушении своих прав, закрепленных в Пакте, хотя в этой связи также можно ссылаться на положения части I, которые могут являться основанием для их толкования.
Статьи 6-11 можно считать базовыми положениями, предусматривающими защиту жизни, свободы и физической безопасности человека. Кроме того, в этих положениях установлены узкие рамки, в пределах которых государстваучастники, в которых сохраняется смертная казнь, могут на законных основаниях выносить смертный приговор. Конкретные запреты установлены в отношении пыток, неразрешенных медицинских опытов, рабства и принудительного труда. В этих же статьях предусмотрены права человека в условиях лишения свободы, главным образом вследствие ареста и содержания под стражей. Статьи 12 и 13 посвящены вопросам передвижения в связи с въездом в государство, выездом из него или передвижением по его территории, а также содержат конкретные нормы, касающиеся высылки иностранцев.
Статьи 14-16 определяют порядок обращения с лицом в ходе судебного процесса. В статье 14 гарантируется право на справедливое судебное разбирательство как по уголовным, так и гражданским делам; это право имеет основополагающее значение, особенно с учетом его тесной связи с правом на эффективное средство правовой защиты, предусмотренным в статье 2. Она устанавливает права на равенство перед судами и на вынесение справедливого судебного приговора по жалобам, урегулированным в судах и трибуналах, а также предусматривает ряд дополнительных мер защиты в ходе уголовного судопроизводства. Статьей 15 запрещается уголовное наказание, имеющее обратную силу, а в статье 16 отмечается, что каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.
В статьях 17-22 закреплены основные свободы, осуществление которых должно происходить без неоправданного постороннего вмешательства. Статьей 17 устанавливается право на личную жизнь, статьей 18 - на свободу мысли и религии, статьей 19 - на свободу мнений и их свободное выражение (с учетом соблюдения закрепленных в статье 20 запретов на пропаганду войны или национальной, расовой или религиозной ненависти); статья 21 гарантирует право на мирные собрания, а статья 22 - право на свободу ассоциации, включая право создавать профсоюзы.
В статьях 23 и 24 признается особая роль семьи и затрагиваются проблемы брака и прав детей. Статья 25 Пакта имеет особое значение, поскольку в ней закреплено важнейшее право на участие в политической жизни, связанное с правом голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании, а также право принимать участие в ведении государственных дел и иметь равный доступ к государственной службе.
Как отмечалось выше, наряду со статьями 2 и 14 статья 26 имеет фундаментальное значение в рамках Пакта. В ней закреплено право на равенство перед законом и на равную защиту закона в условиях обеспечения широких гарантий недискриминации. Комитет по правам человека широко толкует это положение, относя его ко всем правовым положениям, а не только к нормам, закрепленным в Пакте. Так, в случае если государство-участник предусматривает особые льготы для отдельного лица или группы лиц, они должны предоставляться в недискриминационной форме. Иными словами, различия, установленные законом, должны основываться на разумных и объективных мотивах, которые могут служить критерием, подлежащим оценке Комитетом для определения того, насколько они соответствуют этому положению.
Часть III Пакта завершается статьей 27, которая гарантирует лицам, принадлежащим к этническим, религиозным или языковым меньшинствам, право совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, религией или языком. Хотя формально это положение сформулировано в качестве индивидуального права, оно, по сути своей, должно расцениваться как групповое право, защищающее совокупность отдельных людей.
Могут ли быть лимитированы или ограничены права, предусмотренные в части III?
Ряд прав, предусмотренных в части III, непосредственно сформулированы таким образом, что в их отношении могут применяться ограничения или пределы, как правило, устанавливаемые законом и необходимые для конкретных перечисленных целей. Статьи 17, 18, 19, 21, 22 и 25 непосредственно допускают определенную форму ограничений. В том случае, если государство-участник решает ограничить или лимитировать одно из этих прав в установленных пределах, это допускается и не является нарушением соответствующего права. Другие права, в частности права, защищающие от "произвольных" действий со стороны государства, имплицитно признают в качестве допустимых определенные разумные меры, принимаемые государством.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что в любом случае допустимые пределы не являются столь широкими или безграничными, чтобы позволять государству-участнику фактически выхолащивать то или иное право, лишая его практического смысла. Бремя доказывания обоснованности в подобном случае лежит на государстве-участнике, которое обязано продемонстрировать, в том числе Комитету, что определенные ограничения отвечают требованиям законности, необходимости, разумности и легитимности цели. Некоторые права не могут ограничиваться или лимитироваться ни при каких обстоятельствах, сколь серьезными они бы ни были. В других случаях может устанавливаться баланс между правом, на которое претендует то или иное лицо, и правом, которым может обладать другое лицо. Например, в связи с правом ребенка на принятие необходимых мер защиты в соответствии со статьей 24 в отношении ребенка может возникнуть необходимость в его изъятии из неблагоприятного семейного окружения, несмотря на то, что такое разлучение с семьей может противоречить праву родителей на защиту семьи, предусмотренному в статье 23.
Другим способом ограничения прав является оговорка. Оговорка представляет собой официальное заявление, которое делает государство-участник в тот момент, когда оно становится стороной договора, и в котором оно в пределах своей юрисдикции полностью или частично отказывается применять одно или несколько положений. В отличие от ряда других договоров в Пакте ничего не говорится о последствиях оговорок. Оговорка может быть сделана на основании общей нормы международного права, закрепленной в Венской конвенции о праве международных договоров, согласно которой она не может быть несовместимой с предметом и целью договора. Традиционным критерием приемлемости оговорки является реакция других государствучастников, которые могут представить возражения на оговорку, внесенную другим государством-участником.
Сам Комитет в качестве органа, на который возложена обязанность контролировать осуществление Пакта, взял на себя полномочия определять совместимость оговорки с предметом и целью Пакта и выразил свое мнение по этому вопросу в отношении некоторых государств-участников.
Если Комитет считает оговорку несовместимой, он ее "снимает" и применяет к государству-участнику соответствующее обязательство в полном объеме. Хотя возможность внесения оговорок может способствовать присоединению государств к договору в том случае, когда они не хотят полностью брать на себя вытекающие из него обязательства, оговорки зачастую расцениваются как не слишком разумное политическое решение в силу того, что они могут лишить некоторых лиц их прав по причинам, которые не совсем ясны для других государствучастников или которые являются обоснованными лишь в течение определенного времени. Именно поэтому Комитет регулярно призывает государства-участники пересмотреть свои оговорки с целью их снятия. Подход Комитета к этим вопросам более подробно изложен в Замечании общего порядка № 24 по вопросам, касающимся оговорок (CCPR/C/21/Rev.1/Add.6).
Части IV-VI - Контроль за осуществлением и технические аспекты Пакта.
В остальных частях Пакта определяется порядок учреждения Комитета по правам человека в качестве органа по наблюдению за осуществлением договора. В части IV, охватывающей статьи 28-45, содержатся положения о создании Комитета и определяются его функции и процедуры. Эти вопросы подробнее рассматриваются ниже. В части V Пакта, состоящей из статей 46-47, предусмотрены защитные положения в отношении Устава Организации Объединенных Наций и, в связи со статьей 1, в отношении неотъемлемого права народов свободно обладать и пользоваться своими естественными богатствами и ресурсами. В статьях 48-53, входящих в заключительную часть VI, содержатся стандартные договорные положения, касающиеся механизма присоединения, уведомления и внесения поправок. Статьей 50 предусмотрено, что все положения Пакта распространяются на все части федеративных государств без ограничений или изъятий. Это имеет важное значение для государств, внутреннее право которых резервирует исключительные полномочия в некоторых областях за штатом или провинцией, а не за федеральными органами власти. В таких случаях федеральные власти, которые обычно представляют государство-участник в Комитете, должны принять такие меры, которые являются необходимыми для обеспечения применения Пакта в полном объеме на своей территории, и обеспечить наличие необходимых средств правовой защиты в случае нарушений. В этом смысле статья 50 представляет собой подтверждение общеизвестных принципов международного права, согласно которым международная ответственность государства возникает в случае действий или бездействия его органов власти всех уровней, независимо от того, являются ли они национальными, провинциальными или местными, и что внутреннее право государства не является основанием для нарушения договорного обязательства.
Может ли Пакт быть отклонен или денонсирован государством, которое больше не желает быть связанным его положениями?
Как обстоит дело с новыми государствами, возникающими в результате распада старого государства, которое являлось стороной договора? В отличие от многих договоров в заключительных положениях Пакта не предусматривается возможность денонсации договора, позволяющей государству-участнику выходить из договорного режима. В этих обстоятельства Комитет придерживается мнения о том, что в свете особого характера договоров по правам человека, включая Пакт, в которых закрепляются основные права и свободы за лицами, находящимися под юрисдикцией государства-участника, от этих прав и свобод нельзя отказаться после того, как они получили подтверждение. Поэтому если государство ратифицировало Пакт, оно не может отказаться от предусматриваемых им обязательств, денонсировав договор. Аналогичным образом государства-участники не могут денонсировать второй Факультативный протокол, в котором также не содержится каких-либо положений о денонсации. В отличие от этого в первом Факультативном протоколе предусматривается конкретная процедура денонсации.
В этой связи возникает проблема непрерывности применения Пакта в ситуации, когда государство - участник Пакта распадается на ряд государств-правопреемников. Применяя аналогичный подход, Комитет пришел к мнению о том, что государствоправопреемник наследует от государства-предшественника обязательства по Пакту. Так, например, Комитет считает, что Казахстан несет обязательства по Пакту в качестве государства - правопреемника СССР, который являлся государством-участником на момент его распада. Как правило, такая ситуация не возникает, поскольку государстваправопреемники подтверждают применимость Пакта в своей юрисдикции, в частности сделав заявление о правопреемстве. Аналогичным образом, когда Соединенное Королевство и Португалия в качестве государств - участников Пакта возвратили Китаю суверенитет над Гонконгом и Макао, Китай согласился применять обязательства по Пакту на этих территориях, даже несмотря на то, что он сам не являлся государством - участником Пакта.