Поступившая жалоба проверяется секретариатом совместно с докладчиком или рабочей группой комитета по индивидуальным сообщениям на предмет соответствия требованиям к оформлению и наличию документов в приложении. Если не все требования выполнены, то заявителю предлагают исправить допущенные огрехи, внести необходимые дополнения. Если индивидуальное сообщение соответствует требованиям к оформлению и наличию документов в приложении, то оно регистрируется.
После регистрации индивидуальное сообщение направляется государству-участнику, на которое жалуются, для того чтобы оно в течение установленного срока представило свои возражения, замечания, соображения, аргументы и факты в подтверждение своей позиции. Как только от государства поступает ответ на жалобу, он сразу же направляется заявителю для того, чтобы он в течение установленного срока дал свои комментарии. Большинство комитетов дает государству для ответа на жалобу шесть месяцев. Вместе с тем, если государство оспаривает приемлемость индивидуального сообщения для рассмотрения комитетом, оно должно представить свои соображения по этому поводу в течение первых двух из указанных шести месяцев. Дело считается готовым к рассмотрению после получения всех ответов от государства и от заявителя.
Если государство не отвечает комитету, несмотря на неоднократные напоминания со стороны секретариата, то комитет выносит свое решение по делу, опираясь на информацию, полученную от заявителя.
Некоторые договорные органы на любой стадии рассмотрения дела могут принять обращение к государству о принятии временных мер (которые сродни обеспечительным мерам в судах при исковом производстве), не предваряя таким обращением свое последующее решение о приемлемости индивидуального сообщения, а также свое решение по существу дела. Временные меры нацелены на недопущение нанесения такого вреда потерпевшему, который невозможно было бы впоследствии загладить или уменьшить в случае принятия решения в пользу потерпевшего. Обычно такое обращение направляется государству-участнику, когда речь идет о воздержании от действий в отношении потерпевшего, которые невозможно было бы повернуть вспять: например, об отсрочке в исполнении приговора, предусматривающего смертную казнь, или об отложении высылки лица в страну, в которой оно может быть подвергнуто пыткам.
Если заявитель (заявители) полагает (полагают) обращение о временных мерах со стороны договорного органа желательным, то он (они) должен (должны) прямо об этом заявить, изложив мотивы. Для принятия обращения о временных мерах обычно нужно несколько дней, поскольку требуется обсуждение, подготовка проекта обращения и одобрение его окончательного варианта.
Комитет впоследствии может отозвать свое обращение о временных мерах в результате получения информации от государства или заявителя (заявителей), сочтя, что в продолжении действия временных мер больше нет необходимости.
Рассмотрение дела комитет начинает с установления приемлемости или неприемлемости индивидуального сообщения, что зависит от ряда обстоятельств.
Во-первых, если заявителем является не сам потерпевший (не сама потерпевшая), то договорный орган выясняет, каковы полномочия или основания для того, чтобы заявитель имел право обращаться в комитет в интересах потерпевшего. На практике весьма часто от имени потерпевшего выступает адвокат, который представляет в этом случае доверенность, однако представительство адвоката не делает его заявителем (автором индивидуального сообщения): заявителем (заявителями) все равно остается (остаются) лицо (лица), указанное (указанные) в индивидуальном сообщении в качестве обращающегося (обращающихся) к договорному органу. Другими словами, в индивидуальном сообщении заявитель, если он/она не является потерпевшим, четко обозначается именно как заявитель и действует, фактически, от своего имени, но в интересах потерпевшего (потерпевших), и в этом случае требуется документальное подтверждение его полномочий (например, доверенность, но такая доверенность, как правило, несколько отличается от доверенности, выдаваемой адвокату) либо четкое изложение причин невозможности подачи жалобы самим потерпевшим (потерпевшими) и передачи потерпевшим (потерпевшими) документов, подтверждающих полномочия заявителя, действующего в его/ее (их) интересах.
Во-вторых, договорный орган должен удостовериться, что потерпевший мог действительно пострадать лично и непосредственно в результате наличия или применения закона, следования определенной политической линии, устойчивой практики или бездействия государственных органов либо должностных лиц, что и является основанием подачи жалобы. Недостаточно в индивидуальном сообщении абстрактно оспаривать положения закона, некую политическую линию или устойчивую практику, вследствие которых, по мнению заявителей, могут пострадать рано или поздно какие-то люди (actio popularis). В компетенцию договорного органа при рассмотрении индивидуальных сообщений не входит принятие абстрактных решений о том, соответствует ли национальное законодательство многостороннему международному договору, а его задача заключается в том, чтобы установить, имело ли место нарушение в конкретном деле. Вместе с тем при определенных обстоятельствах комитеты могут признать потерпевшими лиц, которых определенные положения закона или их применение, или следование некой политической линии, или устойчивая практика государственных органов либо должностных лиц ставит под постоянную угрозу в любой момент оказаться жертвами нарушения их прав, закрепленных в многосторонних международных договорах. Так, в деле "Тунен против Австралии" КПЧ пришел к выводу, что само существование особого правового режима прямо ущемляет права заявителя таким образом, который дает основания говорить о нарушении Международного пакта о гражданских и политических правах. Аналогичным образом в деле "Еврейская община Осло и др. против Норвегии" КЛРД согласился с тем, что заявители, как выступающие в индивидуальном порядке, так и лица, входящие в организации-заявители, в результате решения Верховного Суда Норвегии рискуют стать жертвами последствий распространения идей расового превосходства и подстрекательства к расовой ненависти, не имея при этом средств правовой защиты, что подтверждается конкретными инцидентами с применением насилия.
В-третьих, договорный орган выясняет, закреплено ли право, на нарушение которого жалуется заявитель, в том многостороннем международном договоре, в рамках коего действует данный комитет (приемлемость ratione materiae). Например, если заявитель направляет индивидуальное сообщение в КПЧ, жалуясь на нарушение права собственности, то такое сообщение может быть признано неприемлемым, поскольку Международный пакт о гражданских и политических правах не содержит положений, посвященных праву собственности. В то же время, в силу переплетения многих прав человека, при определенных обстоятельствах договорный орган может признать приемлемым индивидуальное сообщение, в котором содержится жалоба на косвенное нарушение субъективного права, обеспечиваемого соответствующим многосторонним международным органом, в результате нарушения иного субъективного права, прямо не обозначенного в данном многостороннем международном договоре. Например, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации среди оснований для такой дискриминации не содержит религию, и индивидуальные сообщения, в которых содержатся жалобы на дискриминацию по религиозному признаку, признаются КЛРД неприемлемыми; однако, если в конкретном государстве ту или иную религию исповедуют представители только одной этнической группы, то КЛРД может счесть приемлемым индивидуальное сообщение, в котором содержится жалоба на нарушение прав, связанных с религиозным исповеданием представителя (представителей) такой этнической группы. В некоторых иных случаях совпадения этничности каких-либо лиц и принадлежности их к определенной религии высказывания оскорбительного характера в отношении такой религии могут быть признаны дискриминацией по этническому признаку. В частности, при рассмотрении Сообщения N 27/2002 ("Кереши против Дании") КЛРД не только признал приемлемой жалобу на антимусульманские выказывания делегатов конференции одной из партий и на недостаточные внутригосударственные средства правовой защиты от подобных расистских заявлений, но и установил нарушения ряда статей Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
В-четвертых, договорные органы не обладают компетенцией заново устанавливать факты, уже установленные судами государств-участников, рассматривать вопросы виновности или невиновности лиц, исследовать вопросы определения гражданской, административной и уголовной ответственности. Другими словами, комитеты не вправе выступать в качестве апелляционной или кассационной инстанции по отношению к национальным судам. В силу этого неприемлемыми являются жалобы, построенные в основном на оспаривании фактов, свидетельств и юридических квалификаций деяний, содержащихся в решениях судов государств-участников, но не разъясняется и не обосновывается позиция заявителя о нарушении прав, гарантированных соответствующим многосторонним международным договором. В компетенцию договорных органов также не входит оценка толкования национальными судами национального законодательства, за исключением случаев, когда принятые решения являются явно произвольными или иным образом равносильны отказу в правосудии.
В-пятых, индивидуальное сообщение может быть признано неприемлемым, если в нем не содержится достаточных фактов и аргументов, подтверждающих обоснованность заявлений автора сообщения о нарушении прав, гарантированных соответствующим многосторонним международным договором. Правда, в исключительных случаях секретариат, исходя из личности и возможностей заявителя, может, проанализировав приложенные к сообщению материалы, подобрать некоторую добавочную информацию в дополнение к сведениям, приведенным петиционером. Например, в решении по делу "Кеннет Мойлан против Австралии" (решение о неприемлемости принято КЛРД в августе 2013 года) раздел, который обычно носит заголовок "Факты в изложении автора", называется "Фактические обстоятельства", поскольку имеющая отношение к исчерпанию внутренних средств правовой защиты важная информация была найдена в двух приложениях к первоначальному сообщению, а не в описательной части сообщения, как это обычно бывает.
В-шестых, изучается приемлемость индивидуального сообщения ratione temporis, что означает выяснение времени, к которому относятся события и действия, нарушающие права, гарантированные многосторонним международным договором. Если такие события и действия имели место до момента, с которого государство-участник признало юрисдикцию договорного органа по рассмотрению индивидуальных сообщений, то, как правило, жалобы признаются неприемлемыми. Исключение из этого правила допускается в том случае, когда указанные события и действия начались еще до момента признания юрисдикции, но продолжались и после такого признания, либо упомянутые события и действия имели место до момента признания юрисдикции комитета, но их последствия в виде нарушения прав имели длительный характер и проявились в том числе и после такого признания. Кроме того, как уже отмечалось, индивидуальные сообщения должны направляться в соответствующий комитет в течение определенного срока после исчерпания внутренних средств защиты, а при несоблюдении срока они признаются неприемлемыми.
В-седьмых, неприемлемыми являются индивидуальные сообщения, в которых содержатся жалобы на нарушения прав, уже ставшие предметом рассмотрения другими международными органами на уровне ООН или международными региональными органами (например, Европейским судом по правам человека, Межамериканской комиссией прав человека, Межамериканским судом по правам человека, Африканской комиссией по правам человека и народов, Африканским судом по правам человека и народов).
В-восьмых, индивидуальное сообщение приемлемо только по исчерпании внутригосударственных средств защиты. Чаще всего под исчерпанием внутригосударственных средств защиты понимают прохождение дела через все судебные инстанции. Однако прохождение дела может быть остановлено на уровне прокуратуры или иного компетентного органа, обладающего правом возбуждения уголовного дела, но отказавшегося от возбуждения такого дела. В отдельных случаях комитет может признать жалобу приемлемой до окончания всех судебных процедур, если рассмотрение дела представляется чрезмерно затянутым. В любом случае исчерпание внутренних средств защиты должно быть показано заявителем в индивидуальном сообщении, либо же должно содержаться обоснование того, почему заявитель обращается в комитет до исчерпания всех внутренних средств защиты. В любом случае недостаточно лишь сомнений заявителя в эффективности внутренних средств защиты, и такие сомнения не освобождают заявителя от обязанности их использовать. При этом средства правовой защиты должны быть исчерпаны самим заявителем, а не каким-либо иным лицом.
В-девятых, индивидуальное сообщение является приемлемым, если этому не препятствуют оговорки, сделанные государством-участником к соответствующему многостороннему международному договору. Правда, в отдельных случаях договорные органы признавали индивидуальные сообщения приемлемыми даже при наличии противоречащих, казалось бы, этому оговорок, исходя из того что в некоторых конкретных случаях отказ в рассмотрении жалобы означал бы согласие с отсутствием юридической силы договора в целом, что противоречило бы в конечном счете воле государств - участников договора, придавших своими действиями (ратификацией, присоединением пр.) обязательность такому договору.
В-десятых, неприемлемым является индивидуальное сообщение в случае злоупотребления заявителем своим правом на подачу жалобы. Например, злоупотреблением является подача индивидуального сообщения, в котором фигурируют те же лица, ссылающиеся на те же нарушения прав, что и в уже подававшемся ранее и отвергнутом комитетом индивидуальном сообщении.
После признания индивидуального сообщения приемлемым договорный орган переходит к рассмотрению дела по существу. Признание индивидуального сообщения приемлемым не означает автоматически установления договорным органом нарушения государством-участником соответствующего многостороннего международного договора. Не так уж мало дел, при рассмотрении которых договорный орган, признав сообщение приемлемым, не усматривает нарушения государством-участником прав человека, закрепленных многосторонним международным договором.
При рассмотрении каждого дела для оценки фактов и установления того, было ли нарушено право, гарантированное многосторонним международным договором, и в какой степени, каждый комитет опирается на принятые им ранее решения по аналогичным делам, свои замечания общего порядка/общие рекомендации, в которых излагается понимание комитетом смысла той или иной статьи многостороннего международного договора, свои заключительные замечания, принятые по итогам рассмотрения периодических докладов государств, в которых отражается позиция комитета. Наряду с этим комитеты обращаются к решениям других договорных органов, решениям региональных международных судов по правам человека, иным документам.
Комитеты рассматривают индивидуальные сообщения на своих закрытых заседаниях. Как правило, договорные органы используют письменную процедуру рассмотрения индивидуальных сообщений. Это означает, что они исследуют только документы, представленные в письменной форме, не выслушивают ни заявителя или его представителя, ни представителя (представителей) государства, в отношении которого подана жалоба, не заслушивают свидетелей. Документы, представленные сторонами, не зачитываются на заседании договорного органа, с ними члены комитета могут ознакомиться до заседания. Комитет при вынесении своих решений опирается на информацию, предоставленную сторонами, не занимаясь самостоятельными поисками дополнительных сведений. На заседании комитета докладчик по индивидуальным сообщениям вкратце излагает существо дела, высказывает свое мнение о приемлемости или неприемлемости и, если дело признано комитетом приемлемым, вносит проект окончательного решения дела по существу (иногда может предложить два альтернативных варианта решения). Позиция докладчика или рабочей группы по жалобам весьма значима, однако не предопределяет решения комитета, который может не согласиться с мнением рабочей группы (докладчика) как по вопросу приемлемости индивидуального сообщения, так и в отношении решения дела по существу.
Правила процедуры КЛРД и КПП содержат довольно подробное регулирование не только письменной, но и элементов устной процедуры рассмотрения индивидуальных сообщений. Однако до сих пор КЛРД ни разу не прибегал к устной процедуре, а КПП провел слушания только один раз - 8 мая 2012 года по просьбе государства-участника в ходе рассмотрения Сообщения N 444/2010 (Абдусаматов и 28 других заявителей против Казахстана). Вместе с тем данные слушания лишь внесли некоторый элемент устности в письменную, по сути, процедуру, поскольку и заявители, представленные адвокатом, и государство-участник направляли информацию и обменивались аргументами в основном в письменной форме - как до устных слушаний, так и после них, причем устные слушания проводились по просьбе одной из сторон в деле, а не по инициативе Комитета. И все же проведение устных слушаний, пусть даже и как исключение из общего правила, показало, что спящие по поры до времени нормы Правил процедуры могут быть при определенных обстоятельствах приведены в действие и сыграть свою роль в ходе рассмотрения индивидуальных сообщений.
Обычно комитеты ради экономии времени рассматривают индивидуальные сообщения по существу сразу же после признания жалобы приемлемой (иногда не просто во время одной и той же сессии, но и во время одного и того же заседания). Рассмотрение приемлемости индивидуального сообщения и рассмотрение дела по существу все равно остаются двумя последовательными стадиями процесса, однако с самого начала государству предлагается прислать свои замечания в письменном виде, как по вопросу приемлемости, так и по существу жалобы, и заявителя также просят отреагировать на замечания государства - и по вопросу приемлемости, и по существу дела. Однако в отдельных случаях, когда вопрос приемлемости представляется особенно сложным и значимым, государству вначале предлагают дать свои замечания по данному вопросу, отложив на будущее подготовку замечаний по существу жалобы. Естественно, в случае признания индивидуального сообщения приемлемым, государству дают дополнительное время на подготовку замечаний по существу жалобы, а заявителю - на реагирование на замечания государства. В таких случаях временной разрыв между принятием решения о приемлемости индивидуального сообщения и решения по существу дела может составлять несколько сессий.
После обсуждения договорный орган принимает решение по существу дела. Комитет может принять решение консенсусом, но если консенсус не складывается, то решение принимается большинством голосов. Один или несколько членов комитета, несогласные с решением комитета, вправе представить особое мнение (особые мнения), которое (которые) позже публикуется (публикуются) вместе с решением комитета. В некоторых комитетах (например, в КПЧ) подача особого мнения - дело обычное, а, к примеру, в КЛРД особое мнение было впервые представлено одним из членов Комитета только в 2013 году (до этого только однажды в решении, в сноске было указано, что один из членов КЛРД, присутствуя на заседании, не голосовал за решение).
Решения разных комитетов по существу дела называются по-разному. Так, решения КПЧ, КЭСКП и КЛДЖ именуются "соображениями" (англ.: views), а КЛРД - "мнением" (англ.: opinion).
Несмотря на сходство процедур рассмотрения индивидуальных сообщений договорными органами, процедура каждого из них обладает рядом особенностей. Остановимся на этих особенностях.