В системе Организации Объединенных Наций (далее - ООН) договорные органы занимают своеобразное место. Они не являются собственно органами ООН, созданными в соответствии с ее Уставом или решениями управомоченных уставных органов именно в качестве органа ООН, они не являются специализированными агентствами ООН и т.д. Каждый из рассматриваемых органов сформирован на базе соответствующего многостороннего международного договора, отсюда и происходит их общее название - договорные органы, которое первоначально появилось в разговорной практике для того, чтобы как-то обозначить совокупность данных органов. Позже данное наименование вошло в официальные документы, хотя и без формального его определения, и сегодня уже используется как общепринятый официальный термин. В то же время проекты международных многосторонних договоров, мониторингом соблюдения которых занимаются рассматриваемые органы, разрабатывались в системе ООН, принимались с целью открытия для подписания и ратификации Генеральной Ассамблеей ООН, в качестве депозитария этих договоров выступает Генеральный Секретарь ООН. Договорные органы представляют доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН через Генерального Секретаря ООН. Финансируются договорные органы из бюджета ООН. Их техническое обеспечение осуществляется персоналом, работающим в составе Секретариата ООН. В настоящее время договорные органы фактически включены в систему Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека, хотя официально не входят в состав Управления. Члены договорных органов считаются экспертами Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека, но заработную плату за работу в ООН не получают: на время занятости в качестве члена соответствующего договорного органа выплачиваются суточные, позволяющие питаться и снимать жилье, оплачивается дорога от места проживания до места исполнения функций члена договорного органа и обратно.
Появление договорных органов стало логичным следствием развития международного регулирования и защиты прав человека после Второй мировой войны. О поощрении прав человека говорится в Уставе ООН (принят в 1945 году). В 1946 году была учреждена Комиссия ООН по правам человека. В 1948 году Генеральная Ассамблея ООН в качестве своей резолюции приняла Всеобщую декларацию прав человека. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, как известно, носят рекомендательный характер, а вопрос стоял о принятии международных актов обязательного характера и создании механизмов мониторинга их исполнения. Идея мониторинга нашла отражение в принятой в 1956 году Резолюции Экономического и Социального Совета ООН (далее - ЭКОСОС), предусматривавшей формирование группы экспертов, которые бы рассматривали периодически представляемые государствами - членами ООН доклады о прогрессе в деле развития прав человека. Однако реализоваться данная идея в полной мере смогла только со вступлением в силу многосторонних международных договоров, нацеленных в перспективе на всемирный охват, содержащих конкретные обязательства государств-участников и предусматривающих создание органов по осуществлению мониторинга. Первой из них является Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1965 году, вступила в силу в 1969 году). За ней последовали Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (приняты Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году, вступили в силу в 1976 году) - правда, второй из указанных пактов первоначально не предусматривал создания какого-либо мониторингового органа.
Первым в соответствии с первым из трех упомянутых выше международных многосторонних договоров был создан Комитет по ликвидации расовой дискриминации (далее - КЛРД): он приступил к работе в 1970 году. В 1977 году начал свою работу Комитет по правам человека (далее - КПЧ), сформированный согласно Международному пакту о гражданских и политических правах. Что касается мониторинга выполнения взятых на себя государствами-участниками обязательств по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, то его первоначально осуществляла сессионная рабочая группа, действующая в соответствии с принятым в 1978 году решением ЭКОСОС 1978/10, с изменениями, внесенными в 1981 году решением ЭКОСОС 1981/158 и в 1982 году Резолюцией ЭКОСОС. И только 28 мая 1985 года ЭКОСОС принял Резолюцию 1985/17 о преобразовании сессионной рабочей группы в Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (далее - КЭСКП). Начал свою деятельность данный Комитет в 1987 году. В настоящее время КЭСКП является единственным договорным органом, юридическим основанием для формирования которого служит резолюция ЭКОСОС, а не непосредственно положения соответствующего международного многостороннего договора.
Сегодня существуют десять договорных органов. Наряду с указанными тремя комитетами функционируют также Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (далее - КЛДЖ), созданный после вступления в силу Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин в 1982 году, Комитет против пыток (далее - КПП), образованный после вступления в силу Конвенции о запрещении пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство форм обращения или наказания в 1987 году, Комитет по правам ребенка (далее - КПР), учрежденный в соответствии со вступившей в 1990 году в силу Конвенцией о правах ребенка, Комитет по трудящимся мигрантам (далее - КТМ), осуществляющий мониторинг реализации Международной конвенции о защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей и проведший свою первую сессию в марте 2004 года, Подкомитет по предотвращению пыток (далее - ППП), приступивший к работе в феврале 2007 года после вступления в силу в июне 2006 года Факультативного протокола к Конвенции о запрещении пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих форм обращения или наказания (был принят и открыт для подписания в декабре 2002 года), Комитет по правам инвалидов (далее - КПИ), приступивший к работе в феврале 2009 года после вступления в силу в 2008 году Конвенции о правах инвалидов, и Комитет по насильственным исчезновениям (далее - КНИ), учрежденный после вступления в силу в декабре 2010 года Конвенции о защите всех людей от насильственных исчезновений.
Члены каждого договорного органа избираются государствами-участниками соответствующего многостороннего договора сроком на четыре года, причем выборы половины состава договорного органа проводятся раз в два года. Количественный состав договорных органов неодинаков: в КПП, КТМ и КНИ заседают по 10 человек, в КЛРД, КПЧ, КЭСКП, КПР и КПИ - по 18 членов, в КЛДЖ - 23 и в ППП - 25 членов.
Все договорные органы, за исключением ППП, рассматривают первоначальные и периодические доклады (периодичность представления докладов по каждому многостороннему международному договору - от 2 до 5 лет) государств-участников, а также каждый из указанных органов выполняет еще некоторые функции, которые не во всем совпадают для остальных. Однако рассмотрение всех функций договорных органов не входит в задачи настоящего исследования. Между тем следует отметить, что ППП вообще стоит особняком среди других договорных органов, поскольку его основной функцией является посещение мест лишения свободы в государствах-участниках упомянутого выше Факультативного протокола.
Что касается рассмотрения индивидуальных сообщений (жалоб), то в настоящее время государства-участники склонны наделить таким правом все договорные органы, опять же за исключением ППП в силу специфичности его функций. Однако первоначально, видимо, не все договорные органы собирались наделить юрисдикцией по рассмотрению индивидуальных сообщений. Очевидно, не случайно в некоторые из многосторонних международных договоров положения о рассмотрении индивидуальных жалоб были включены непосредственно в текст, в то время как в дополнение к другим международным многосторонним правозащитным договорам потребовалось принимать специальные факультативные протоколы, наделяющие соответствующие договорные органы юрисдикцией в отношении рассмотрения индивидуальных сообщений.
Как уже говорилось, первым из договорных органов начал действовать КЛРД, однако только с 1982 года он получил право рассматривать индивидуальные сообщения после того, как 10 государств сделали заявления по статье 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (первая жалоба поступила в данный Комитет в 1984 году). КПЧ приступил к работе практически на семь лет позже КЛРД, однако первый Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, наделяющий КПЧ юрисдикцией рассматривать индивидуальные жалобы, вступил в силу одновременно с самим Пактом, набрав необходимое число ратификаций к 1976 году. Таким образом, КПЧ в получении права рассматривать индивидуальные сообщения почти на пять лет опередил КЛРД. А КЭСКП обрел право рассматривать индивидуальные жалобы совсем недавно: Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, посвященный рассмотрению индивидуальных сообщений, вступил в силу 5 мая 2013 года. Вообще большинство договорных органов получили право рассматривать индивидуальные сообщения в XXI в., - наряду с КПЧ и КЛРД, лишь КПП был наделен юрисдикцией по рассмотрению жалоб в XX в.
КЛДЖ вправе рассматривать индивидуальные сообщения в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (вступил в силу 22 декабря 2000 года). КПП наделен полномочиями по рассмотрению индивидуальных жалоб статьей 22 Конвенции о запрещении пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство форм обращения или наказания, но только в отношении тех государств, которые сделали заявление по указанной статье. Конвенция о защите всех людей от насильственных исчезновений в статье 31 предоставляет КНИ право рассмотрения индивидуальных сообщений в отношении государств, которые сделали соответствующие заявления по указанной статье. КПИ получил право рассматривать индивидуальные сообщения в соответствии с предусматривающим это право Факультативным протоколом к Конвенции о правах инвалидов.
А вот Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, устанавливающий юрисдикцию КПР по рассмотрению индивидуальных сообщений, пока не вступил в силу, поскольку пока его ратифицировало недостаточное число государств. По статье 77 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей, предусматривающей право КТМ рассматривать индивидуальные сообщения, сделали заявления пока менее 10 государств-участников, поэтому она все еще не действует.
Итак, в настоящее время из 9 договорных органов, которые, в принципе, могут иметь право на рассмотрение индивидуальных сообщений, пока только 7 обладают соответствующей юрисдикцией, хотя и не в отношении всех государств-участников многосторонних международных договоров. Правда, постепенно с течением времени количество государств, сделавших заявления по соответствующим статьям многосторонних международных договоров и ратифицировавших указанные выше факультативные протоколы к таким договорам, растет. Например, если для вступления в силу первого Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах достаточно было десяти ратифицировавших его государств, то к концу 2004 года к нему присоединились 104 государства. Для получения юрисдикции КЛРД по рассмотрению индивидуальных жалоб достаточно было заявлений 10 государств по статье 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, что и было достигнуто в 1982 году, а по состоянию на 20 января 2012 года количество государств, сделавших такое заявление, достигло 54. Неодинаково и количество жалоб, поступивших в разные комитеты. По состоянию на середину 2013 года число зарегистрированных в КПЧ индивидуальных сообщений превысило 2200, в КПП - не достигло 500, в КЛРД - слегка перевалило за 50, в КЛДЖ - вплотную приблизилось к 40, в КПИ - составило 3.