Fallet Lars-Anders Ogren m. fl. mot Sverige. Utskottets yttrande av den 18 November 2020. Meddelande Nr 54/2013.
Under 2013 fick författarna till meddelandet hjälp med att förbereda klagomål. Därefter meddelades klagomålet till Sverige.
Utskottet drog slutsatsen att den stat som är part i konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering inte hade uppfyllt sina internationella skyldigheter att skydda den samiska renskötselgemenskapen från rasdiskriminering på grund av bristen på lämpliga och effektiva samråd med gemenskapen vid beviljande av koncessioner. Mark - och miljödomstolen och Konungariket Sveriges högsta förvaltningsdomstol har inte bedömt beslagtagandet av mark med hänsyn till författarnas grundläggande rätt till det territorium där de har sin traditionella hemvist. De fakta som presenterades indikerade en överträdelse av artiklarna 5 och 6 i konventionen.
Som framgår av yttrandets text hävdade författarna att de som företrädare för det inhemska samiska folket har sin egen kultur, försörjning och språk som skiljer sig från den icke-samiska befolkningens kultur. I synnerhet är renskötsel enligt deras mening en väsentlig del av deras kulturella identitet och traditionella sätt att leva. Tillsammans med sin renbesättning strövar författarna längs samma vägar som deras förfäder har rest sedan urminnes tider. Konventionsstaten beviljade koncessioner för driften av ett privat gruvbolag på territoriet för samhällets traditionella bostad i form av tre dagbrott som ligger på R.-ett område med betesmarker av grundläggande betydelse för rennäringscykeln i gemenskapen B. som ett resultat beslagtogs en betydande del av detta territorium från rennäringsgemenskapen, medan dess betesmarker ständigt minskades, detta skapade ett verkligt hot mot rennäringen och utövade enormt psykologiskt tryck på medlemmarna i samhället. Författarna noterade att på grund av detta skulle deras samhälle inte kunna motstå andra gruvkoncessioner. De betonade vidare att konventionsstaten, genom att utan författarnas samtycke bevilja en koncession för tre dagbrott inom sin traditionella markfastighet, där de levde en traditionell livsstil, bland annat kränkte deras rätt till egendom som fastställs i artikel 5 i konventionen (punkt 1.2 i yttrandena).
Utskottets rättsliga ställningstaganden: i sin allmänna rekommendation nr 23 (1997) uppmanar utskottet konventionsstaterna att erkänna och skydda ursprungsbefolkningars rätt att äga, utveckla, kontrollera och använda sina marker, territorier och resurser, och om deras marker och territorier, som de traditionellt ägde eller på annat sätt bebodde, väljs ut eller används utan deras frivilliga och informerade samtycke, vidta åtgärder för att återlämna sådana marker och territorier (punkt 5). Dessa normer för mänskliga rättigheter finns också i FN: s deklaration om ursprungsbefolkningars rättigheter, som röstades fram av Konungariket Sverige. I artikel 26 i deklarationen föreskrivs följande::
- Urbefolkningar har rätt till mark, territorier och resurser som de traditionellt har ägt, ockuperat eller på annat sätt använt eller förvärvat.
- Urbefolkningar har rätt att äga, använda, utveckla eller kontrollera mark, territorier och resurser som de äger på grund av traditionellt ägande eller annan traditionell ockupation eller användning, liksom de som de har förvärvat på annat sätt.
- Staterna ska säkerställa rättsligt erkännande och skydd av sådana länder, territorier och resurser. Ett sådant erkännande ska ske med vederbörlig respekt för de berörda ursprungsbefolkningarnas sedvänjor, traditioner och system för markägande (punkt 6.5 i yttrandet).
I betydelsen av dessa principer är det nödvändigt att erkänna och förstå ursprungsbefolkningens nära band med jorden som den grundläggande grunden för deras kultur, andliga liv, integritet och ekonomiska överlevnad. Deras " förhållande till marken är inte bara en fråga om ägande och produktion, utan ett materiellt och andligt element som de måste använda fullt ut, åtminstone för att bevara sitt kulturarv och vidarebefordra det till kommande generationer." I detta avseende kan förverkligandet av ursprungsbefolkningens landrättigheter också bli en förutsättning för förverkligandet av rätten till liv som sådan och "förhindra deras utrotning som ett folk" (punkt 6.6 i yttrandet).
Att ignorera ursprungsbefolkningars oförytterliga rätt att använda och utöva markrättigheter och att vägra att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att deras rätt att ge fritt, förhandsgodkännande och informerat samtycke respekteras i praktiken i alla fall där deras rättigheter kan påverkas av projekt som genomförs på deras traditionella bosättnings territorium utgör en form av diskriminering, eftersom det leder till att upphäva eller försämra ursprungsbefolkningars erkännande, åtnjutande eller utövande på lika villkor av deras rättigheter till sina traditionella territorier, naturresurser och, som ett resultat, deras identitet (punkt 6.7 i yttrandet).
Även om rätten till egendom inte är absolut måste konventionsstaterna respektera proportionalitetsprincipen när de begränsar eller reglerar ursprungsbefolkningars markrättigheter, med beaktande av deras särställning, för att inte äventyra gemenskapens och dess medlemmars överlevnad (punkt 6.10 i yttrandet).
Förbudet mot rasdiskriminering, som fastställs i den internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, kräver att konventionsstaterna garanterar alla under deras jurisdiktion åtnjutandet av lika rättigheter de jure och de facto. I enlighet med artikel 2.1 C i konventionen måste varje konventionsstat vidta effektiva åtgärder för att granska regeringens politik på nationell och lokal nivå, samt att korrigera, upphäva eller upphäva alla lagar och förordningar som leder till uppkomsten eller bevarandet av rasdiskriminering varhelst den existerar. Staterna bör vidta positiva åtgärder för att göra det möjligt för ursprungsbefolkningen att utöva sina mänskliga rättigheter, antingen genom att undanröja kvarvarande hinder eller genom att vidta särskilda lagstiftnings-och administrativa åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt konventionen (punkt 6.13 i yttrandet).
I sin allmänna rekommendation nr 23 (1997) uppmanade Utskottet konventionsstaterna att erkänna och respektera ursprungsbefolkningarnas distinkta kultur, historia, språk och livsstil som en faktor för att berika statens kulturella identitet, som har varit och är i fara för utrotning, och att främja dess bevarande. Esk erinrar om att ursprungsbefolkningens markrättigheter skiljer sig från den allmänna uppfattningen om medborgerliga äganderätter och anser att renskötsel inte är "friluftsliv", enligt definitionen i Chefsinspektörens beslut, utan utgör en central del av författarnas kulturella identitet och traditionella livsstil (punkt 6.14 i yttrandet).
Erkännande av samernas markrättigheter och deras kollektiva rätt till renskötsel baserad på traditionell användning innebär en skyldighet att respektera och skydda dessa rättigheter i praktiken. Behovet av att bevara sin kultur och försörjning är en av anledningarna till att konventionsstaterna bör vidta konkreta åtgärder för att säkerställa ett effektivt samråd med dem och deltagande i beslutsfattandet. Esk erinrar om att man i sin allmänna rekommendation nr 32 (2009) klargjorde att begreppet "oacceptabla" särskilda rättigheter" bör skiljas från de rättigheter som tillåts och erkänns av det internationella samfundet för att säkerställa förekomsten och bevarandet av identiteten hos grupper som minoriteter, ursprungsbefolkningar och andra kategorier av personer vars rättigheter är lika tillåtna och erkänns inom ramen för universella mänskliga rättigheter (punkt 26). Rättigheter till mark som traditionellt ockuperas av ursprungsbefolkningar är bland de permanenta rättigheter som erkänns som sådana i mänskliga rättighetsfördrag, inklusive i dokument som antagits inom ramen för FN: s och dess specialiserade organ (punkt 6.15 i yttrandet).
Esk erinrar om att skillnaden mellan särskilda åtgärder och permanenta rättigheter i enlighet med sin allmänna rekommendation nr 32 (2009) innebär att personer med permanenta rättigheter också kan utnyttja särskilda åtgärder (punkt 15).
Utskottet har upprepade gånger bekräftat att underlåtenhet att ordentligt samråda med ursprungsbefolkningar kan utgöra en form av rasdiskriminering och omfattas av konventionens tillämpningsområde. Esk följer en strategi som bygger på mänskliga rättigheter, som föreskriver ett fritt och informerat samtycke i förväg, när förbudet mot rasdiskriminering, som är den främsta orsaken till de flesta fall av diskriminering som ursprungsbefolkningen utsätts för, erkänns som normen (punkt 6.16 i yttrandet).
Konventionsstaterna är skyldiga att bevisa att de uppfyller skyldigheten att samråda, antingen direkt, genom att organisera och genomföra samråd i god tro och i syfte att nå enighet, eller indirekt genom att tillhandahålla tillräckliga garantier för ursprungsbefolkningars faktiska deltagande och se till att varje tredje part verkligen tar vederbörlig hänsyn till de materiella argument som ursprungsbefolkningarna har föreslagit. Skyldigheten att samråda i ett sådant sammanhang är statens ansvar och kan inte överföras utan tillsyn till ett privat företag, särskilt samma företag som är kommersiellt intresserad av resurser som ligger inom ursprungsbefolkningens territorium. Såsom påpekats av den särskilde rapportören om ursprungsbefolkningars rättigheter kan det, förutom att detta inte befriar staten från ansvar, vara oönskat och till och med problematiskt att staten överlåter ansvaret för de mänskliga rättigheterna till ett privat företag, eftersom ett privat företags intressen i första hand är relaterade till vinst och därför inte helt kan tillgodose de berörda ursprungsbefolkningarnas bästa (punkt 6.17 i yttrandet).
Forskning om miljömässiga och sociala konsekvenser bör ingå i samrådsprocessen med ursprungsbefolkningen. Dessa studier bör genomföras av oberoende och tekniskt kompetenta organisationer innan de beviljar en koncession för något bygg-eller investeringsprojekt som påverkar de traditionella bosättningsområdena. Baserat på dessa studier bör samråd genomföras från de tidiga stadierna till projektets utveckling, och inte bara i det ögonblick då godkännande behöver erhållas. Resultatet av sådana samråd kan inte förutbestämas: det bör inte finnas någon känsla av att detta projekt nödvändigtvis kommer att genomföras, medan konstant interaktion mellan parterna bör säkerställas (punkt 6.18 i yttrandet).
Utveckling och utnyttjande av naturresurser som ett legitimt allmänintresse befriar inte konventionsstaterna från deras skyldighet att inte diskriminera en ursprungsbefolkning som är beroende av marken i fråga genom att mekaniskt tillämpa ett samrådsförfarande utan tillräckliga garantier eller bevis för att gemenskapens medlemmars fria, förhandsgodkännande och informerade samtycke effektivt kan sökas och erhållas (punkt 6.20 i yttrandet).
Artikel 6 i konventionen skyddar påstådda offer om deras klagomål bestrids enligt konventionen (punkt 6.26 i yttrandet).
I de fall ursprungsbefolkningen har berövats mark och territorier som de traditionellt ägde eller på annat sätt bebodde eller använde utan deras frivilliga och informerade samtycke, bör staten vidta åtgärder för att återlämna sådana länder och territorier. Rätten till återvändande bör ersättas med rätten till rättvis och snabb ersättning endast i de fall då återlämnande av mark och territorier förefaller omöjligt av motiverade skäl, medan sådan ersättning i möjligaste mån bör utföras i form av en överföring av mark och territorier (punkt 6.27 i yttrandet).
Nämndens bedömning av de faktiska omständigheterna i målet: Konungariket Sveriges högsta förvaltningsdomstol erkände att den traditionella användningen av mark av samiska renskötselsamhällen ledde till uppkomsten av äganderätt baserade på rättigheter på grund av förskrivning av äganderätt och sedvanerätt. I enlighet med den nordiska samiska konventionen, som de nordiska ländernas regeringar enats om tillsammans med de samiska parlamenten i Norge, Finland och Sverige, som bygger på befintliga normer i internationell rätt och syftar till att genomföra den inom ramen för de nordiska länderna, erkänns tillgång till mark och vatten som grunden för kultur, språk och socialt samernas liv, och därmed skyddas både samernas individuella och kollektiva äganderätt till deras mark och resurser (punkt 6.8 i yttrandet).
Utskottet ansåg att det var nödvändigt att överväga författarnas påståenden om antagandet att konventionsstaten inte hade rådfrågat den samiska renskötselgemenskapen i V. och erhållit sitt fria, förhands-och informerade samtycke vid beviljande av gruvkoncessioner inom dess traditionella hemvist. Han noterade att koncessionerna är giltiga i 25 år och antar rätten att utvinna och använda nickel, järn, krom, kobolt, guld, silver, platina och palladium (punkt 6.10 i yttrandet).
Utskottet noterade författarnas påstående att, förutom de redan befintliga industriprojekt, tillstånd som beviljades av den part på territoriet i den traditionella hemvist i gemenskapen av B., tre gruvkoncessioner (de blev orsaken till uppkomsten av detta meddelande) kan leda till det faktum att författarna inte kommer att kunna bedriva traditionella ett sätt att leva. Detta innebar att de skulle tvingas flytta från sitt traditionella bostadsområde. Det drabbade samiska samhället fick bara ge viss information om genomförandet av detta trefaldiga projekt, vilket enligt författarna inte ens kan kallas samråd, eftersom samråd innebär allvarlig interaktion med samhället om det finns en äkta och uppriktig önskan att nå enighet. Författarna hävdar faktiskt att konventionsstaten bör få sitt fria, tidigare och informerade samtycke i närvaro av sådana negativa konsekvenser (punkt 6.11 i yttrandet).
Utskottet noterade också konventionsstatens argument att beviljandet av gruvkoncessioner inte strider mot artikel 5 i konventionen, eftersom det inte fanns något som tyder på att beslutet att betrakta dessa områden som av nationellt intresse ur gruvsynpunkt snarare än ur renskötselsynpunkt var felaktigt. Om utskottet anser att det har förekommit en begränsning av upphovsmannens rättigheter, bör det enligt konventionsstaten noteras att denna begränsning var nödvändig och proportionell mot statens betydande syfte. Nickelbrytning är faktiskt av stor betydelse, och eftersom insättningarna ligger i ett visst område kan gruvdrift inte utföras någon annanstans, medan alternativa betesmarker kan användas för beteshjort. Dessutom har samråd med den samiska rennäringen inte genomförts, men lagstiftningen tillåter regeringen att utfärda gruvtillstånd oavsett vem som äger marken och utan föregående samtycke från fastighetsägaren. Enligt konventionsstaten har det således inte bevisats att det rör sig om rasdiskriminering i detta fall, eftersom författarna, som behandlas på lika villkor som markägare som berörs av detta projekt, rådfrågades, liksom med någon berörd part, i den utsträckning som krävs enligt nationell lagstiftning i frågor som rör gruvkoncessioner (punkt 6.11 i yttrandet).
Utskottet ansåg: partens argument var felaktigt, den hade inte uppfyllt sina internationella skyldigheter att skydda den samiska renskötselgemenskapen V. från rasdiskriminering genom att genomföra lämpliga eller effektiva samråd med gemenskapen vid beviljande av koncessioner (punkt 6.12 i yttrandet).
Utskottet avslutade: genom att överföra samrådsprocessen till ett gruvbolag utan effektiva garantier och därmed underlåta att uppfylla sin skyldighet att respektera den samiska renskötselsamfundets markrättigheter har konventionsstaten inte uppfyllt sina internationella skyldigheter (punkt 6.17 i yttrandet).
Utskottet erinrade om följande - Eftersom konventionsstaten har fastställt och erkänt förekomsten av osäkerhet om konsekvenserna för den samiska renskötselgemenskapen i V., är det desto mer skyldigt, inom ramen för koncessionsprocessen, att ställa strikta krav för att bedriva forskning och övervaka deras genomförande för att begränsa deras inverkan på renskötseln så mycket som möjligt. Även om de administrativa myndigheterna hänvisade till behovet av att uppnå en balans mellan gruvdrift och rennäring, tillät det relevanta förfarandet emellertid inte detta, eftersom det enligt konventionsstaten, när en prospektör finner en potentiellt lönsam insättning, är det första steget mot att starta produktionen att ansöka om en utvecklingskoncession. Beslutet om koncession avgör vem som har rätt att utvinna metaller eller mineraler, och denna rätt gäller även fastighetsägare utan deras samtycke, vilket är huvudsyftet med koncessionssystemet (punkt 6.18 i yttrandet).
Utskottet noterade att processen för att erhålla en koncession i praktiken är skild från processen för att erhålla ett miljötillstånd, eftersom Konungariket Sveriges domstol för mark-och miljöfrågor har befogenhet att pröva en ansökan om miljötillstånd och fastställa de villkor eller tidsfrister och begränsningar som bör införas för verksamheten efter beviljandet av en utvecklingskoncession. Med andra ord sker samrådsprocessen i ett skede av förfarandet när, som konventionsstaten erkände, "det är för tidigt att bedöma i vilken utsträckning författarnas möjligheter att bedriva rennäring kommer att försämras" (punkt 6.19 i yttrandet).
Nämnden ska inte besluta om vilket allmänintresse som ska prioriteras, nämligen brytning, å ena sidan, eller "skydda områden som är viktiga för rennäringen från åtgärder som väsentligt kan hindra dess funktion", å andra sidan. Konventionsstaten var dock i praktiken, och inte bara teoretiskt eller abstrakt, skyldig att hitta och ange i samrådsförfarandet med den samiska renskötselgemenskapen V. de platser som de skulle kunna använda som alternativa betesmarker och uppfylla skyldigheten att genomföra en effektiv samrådsprocess (punkt 6.20 i yttrandet).
Enligt utskottet har konventionsstaten inte visat hur man vid beviljandet av de tre gruvkoncessionerna i enlighet med minerallagen och miljöbalken beaktat de tidigare normerna och de särskilda rättigheterna för meddelandets upphovsmän (punkt 6.21 i yttrandet).
När det gäller författarnas påståenden om artikel 6 i konventionen ansåg utskottet att den huvudsakliga frågan var huruvida konventionsstaten hade uppfyllt sina skyldigheter enligt bestämmelsen att säkerställa respekten för författarnas rätt till ett effektivt skydd och gottgörelse mot eventuella skador som uppkommit till följd av beviljandet av tre gruvkoncessioner inom deras traditionella hemvists territorium. Utskottet noterade författarnas påstående att de inte hade tillgång till någon nationell institution som kunde göra en bedömning av den grundläggande rätten till traditionell egendom och inkludera en bedömning av huruvida gruvverksamhet bör förbjudas på grund av deras negativa inverkan på samisk renhållning. Mark - och miljödomstolen och Konungariket Sveriges högsta förvaltningsdomstol, som förlitar sig på gruvlagstiftning, kunde bara överväga tillämpningen av nationell lagstiftning, som i sig är en källa till brott mot rättigheter. Dessutom hävdade författarna att även om svenska markägare kan få full ersättning för sin egendom till marknadsvärde, kan den monetära ersättningen inte på ett adekvat sätt täcka de inhemska samernas behov om de berövas renbetesmarker, som är nödvändiga för denna typ av samhällsverksamhet och är en grundläggande del av deras kulturella identitet och det traditionella sättet att leva (punkt 6.25 i yttrandet).
Konventionsstaten har inte lämnat några bevis för förekomsten av inhemska rättsmedel som kan ge tillräcklig ersättning eller tillfredsställelse för den skada som orsakats författarna till följd av en ineffektiv samrådsprocess i samband med beviljande av gruvkoncessioner. Utskottet konstaterade att den rättsliga tillsynen från Konungariket Sveriges högsta förvaltningsdomstol inte innebar att man övervägde renskötselns hållbara natur på de återstående markerna (punkt 6.26 i yttrandet).
Konventionsstaten erkände att besluten om beviljande av gruvkoncessioner inte innebar någon övervägande av frågan om författarnas äganderätt. Esk ansåg att oförmågan att få till stånd en effektiv domstolsprövning av ett beslut i de fall där ursprungsbefolkningars grundläggande rätt till det territorium där ursprungsbefolkningen är bosatt ifrågasätts berodde på att konventionsstaten behandlade ursprungsbefolkningarna som privata markägare som drabbats av gruvverksamhet, utan att vederbörlig hänsyn togs till de potentiella oåterkalleliga konsekvenser som dessa verksamheter kan få för dessa samhällen (punkt 6.28 i yttrandet).
Eftersom mark-och miljödomstolens och Konungariket Sveriges högsta förvaltningsdomstol inte har bedömt beslagtagandet av mark med hänsyn till författarnas grundläggande rätt till det territorium där de har sin traditionella hemvist, konstaterade utskottet att konventionen hade brutits (punkt 6.29 i yttrandet).
Utskottets slutsatser: de fakta som presenterades visade att konventionsstaten hade brutit mot artiklarna 5 och 6 i konventionen.