Дело "Ларс-Андерс Огрен и другие против Швеции". Мнение Комитета от 18 ноября 2020 года. Сообщение N 54/2013.
В 2013 году авторам сообщения была оказана помощь в подготовке жалоб. Впоследствии жалобы была коммуницирована Швеции.
Комитет пришел к выводу о том, что государство - участник Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации не выполнило свои международные обязательства по защите саамской оленеводческой общины В. от расовой дискриминации ввиду непроведения надлежащих и эффективных консультаций с общиной при предоставлении концессий. Суду по земельным и экологическим вопросам и Верховному административному суду Королевства Швеция не удалось провести оценку изъятия земель с точки зрения основного права авторов сообщения на территорию традиционного проживания. Представленные факты свидетельствовали о нарушении статей 5 и 6 Конвенции.
Как усматривалось из текста Мнения, авторы утверждали, что, будучи представителями коренного народа саами, они имеют свою собственную культуру, средства к существованию и язык, отличающиеся от культуры несаамского населения. В частности, оленеводство, по их мнению, является важнейшим элементом их культурной самобытности и традиционного образа жизни. Вместе со своим оленьим стадом авторы кочуют по тем же маршрутам, по которым с незапамятных времен перемещались их предки. Государство-участник предоставило концессии на эксплуатацию частной горнодобывающей компании на территории традиционного проживания общины в виде трех открытых рудников, расположенных на перешейке Р. - районе с пастбищными угодьями, имеющими основополагающее значение для оленеводческого цикла общины В. Как следствие, значительная часть этой территории была изъята у оленеводческой общины, при этом ее пастбищные угодья постоянно сокращались, что создало реальную угрозу для оленеводства и оказало огромное психологическое давление на членов общины. Авторы отметили, что в силу этого их община не выдержит других горнодобывающих концессий. Они далее подчеркнули, что государство-участник, предоставив без согласия авторов концессию на три открытых рудника в пределах их традиционного земельного имущества, где они вели традиционный образ жизни, нарушило в том числе их право на имущество, закрепленное в статье 5 Конвенции (пункт 1.2 Мнений).
Правовые позиции Комитета: в своей Общей рекомендации N 23 (1997) Комитет призывает государства-участников признать и охранять права коренных народов владеть, обустраивать, контролировать и использовать свои земли, территории и ресурсы, а там, где их земли и территории, которыми они традиционно владели или на которых они иным образом проживали, отобраны или используются без их добровольного и осознанного согласия, принять меры для возвращения таких земель и территорий (пункт 5). Эти стандарты в области прав человека также содержатся в Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, за которую проголосовала Королевство Швеция. Статья 26 Декларации предусматривает следующее:
1. Коренные народы имеют право на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели, которые они традиционно занимали или иным образом использовали или приобретали.
2. Коренные народы имеют право иметь в собственности, использовать, осваивать или контролировать земли, территории и ресурсы, которыми они обладают в силу традиционного владения или другого традиционного занятия или использования, а также те, которые они приобрели иным образом.
3. Государства обеспечивают юридическое признание и защиту таких земель, территорий и ресурсов. Такое признание осуществляется с должным уважением к обычаям, традициям и системам землевладения соответствующих коренных народов (пункт 6.5 Мнения).
По смыслу этих принципов необходимо признавать и понимать тесные связи коренных народов с землей как основополагающую основу их культуры, духовной жизни, целостности и экономического выживания. Их "взаимосвязь с землей - это не только вопрос владения и производства, а материальный и духовный элемент, которым они должны в полной мере пользоваться, хотя бы для того, чтобы сохранить свое культурное наследие и передать его будущим поколениям". В этой связи реализация земельных прав коренных народов может также стать предпосылкой для осуществления права на жизнь как такового и "недопущения их вымирания как народа" (пункт 6.6 Мнения).
Игнорирование неотъемлемого права коренных народов на использование и осуществление земельных прав и отказ от принятия надлежащих мер для обеспечения соблюдения на практике их права давать свободное, предварительное и осознанное согласие во всех случаях, когда их права могут быть затронуты проектами, осуществляемыми на территориях их традиционного проживания, представляет собой одну из форм дискриминации, поскольку это приводит к аннулированию или ущемлению признания, пользования или осуществления коренными народами на равной основе их прав на свои традиционные территории, природные ресурсы и, как следствие, их самобытности (пункт 6.7 Мнения).
Хотя право на имущество не является абсолютным, но государства-участники должны соблюдать принцип соразмерности при ограничении или регулировании земельных прав коренных народов с учетом их отличительного статуса с тем, чтобы не ставить под угрозу само выживание общины и ее членов (пункт 6.10 Мнения).
Запрещение расовой дискриминации, закрепленное в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, требует, чтобы государства-участники гарантировали каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, пользование равными правами де-юре и де-факто. В соответствии со статьей 2 (1) "c" Конвенции каждое государство-участник должно принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, а также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует. Государства должны принимать позитивные меры, позволяющие коренным народам осуществлять свои права человека, либо устраняя остающиеся препятствия, либо принимая конкретные законодательные и административные меры для выполнения своих обязательств по Конвенции (пункт 6.13 Мнения).
В своей Общей рекомендации N 23 (1997) Комитет призвал государства-участников признавать и уважать самобытную культуру, историю, язык и образ жизни коренных народов в качестве фактора обогащения культурной самобытности государства, которая была и находится под угрозой исчезновения, и содействовать ее сохранению. Комитет напоминает, что земельные права коренных народов отличаются от общего понимания гражданско-правовых имущественных прав, и считает, что оленеводство не является "проведением досуга на открытом воздухе", как оно было определено в решении главного горного инспектора, а представляет собой центральный элемент культурной самобытности и традиционного образа жизни авторов (пункт 6.14 Мнения).
Признание земельных прав общин саами и их коллективного права на оленеводство, основанного на традиционном использовании, влечет за собой обязательство уважать и защищать эти права на практике. Необходимость сохранения их культуры и средств к существованию входит в число причин, по которым государствам-участникам следует принять конкретные меры для обеспечения эффективных консультаций с ними и участия в принятии решений. Комитет напоминает, что в своей Общей рекомендации N 32 (2009) он разъяснил - понятие "недопустимых "особых прав" следует отличать от прав, допускаемых и признаваемых международным сообществом, с целью обеспечить существование и сохранение самобытности таких групп, как меньшинства, коренные народы и другие категории лиц, чьи права в равной степени допускаются и признаются в рамках всеобщих прав человека (пункт 26). Права на земли, традиционно занимаемые коренными народами, относятся к числу постоянных прав, признанных в качестве таковых в договорах по правам человека, в том числе в документах, принятых в контексте деятельности Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений (пункт 6.15 Мнения).
Комитет напоминает, что в соответствии с его Общей рекомендацией N 32 (2009) различие между особыми мерами и постоянными правами предполагает, что лица, обладающие постоянными правами, могут также воспользоваться в своих интересах особыми мерами (п. 15).
Комитет неоднократно подтверждал: непроведение надлежащих консультаций с коренными народами может представлять собой одну из форм расовой дискриминации и подпадать под действие Конвенции. Комитет придерживается правозащитного подхода, предусматривающего предварительное свободное и осознанное согласие, когда в качестве нормы признается запрещение расовой дискриминации, являющейся основной причиной большинства случаев дискриминации, с которой сталкиваются коренные народы (пункт 6.16 Мнения).
Государства-участники обязаны представлять доказательства того, что они выполняют обязательство по проведению консультаций либо напрямую, посредством организации и проведения консультаций в духе доброй воли и с целью достижения консенсуса, либо косвенно, путем предоставления достаточных гарантий эффективного участия общин коренных народов и обеспечения того, чтобы любая третья сторона действительно уделяла должное внимание существенным аргументам, выдвигаемым общинами коренных народов. Обязанность проводить консультации в таком контексте является обязанностью государства и не может быть без надзора передана частной компании, особенно той же компании, которая в коммерческом плане заинтересована в ресурсах, находящихся на территории коренных народов. Как отметил Специальный докладчик по вопросу о правах коренных народов, помимо того, что это не освобождает государство от ответственности, так и передача государством обязанностей в области прав человека частной компании может быть нежелательной и даже проблематичной, учитывая, что интересы частной компании в первую очередь связаны с получением прибыли и, следовательно, не могут полностью отвечать наилучшим интересам соответствующих коренных народов (пункт 6.17 Мнения).
Частью процесса консультаций с коренными народами должны стать исследования, посвященные экологическим и социальным последствиям. Эти исследования должны проводиться независимыми и технически компетентными организациями до предоставления концессии на любой строительный или инвестиционный проект, затрагивающий территории традиционного проживания. На основе этих исследований необходимо проводить консультации, начиная с ранних этапов и до разработки проекта, а не только в тот момент, когда необходимо получить одобрение. Исход таких консультаций не может быть предрешен: не должно возникать ощущение, что данный проект обязательно будет осуществлен, при этом следует обеспечивать постоянное взаимодействие между сторонами (пункт 6.18 Мнения).
Освоение и эксплуатация природных ресурсов в качестве законного общественного интереса не освобождает государства-участников от их обязательства не допускать дискриминацию в отношении коренной общины, зависящей от рассматриваемых участков земли, путем механического применения процедуры консультаций без достаточных гарантий или доказательств того, что свободное, предварительное и осознанное согласие членов общины может быть эффективно запрошено и получено (пункт 6.20 Мнения).
Статья 6 Конвенции обеспечивает защиту предполагаемых жертв, если их жалобы являются спорными в соответствии с Конвенцией (пункт 6.26 Мнения).
В тех случаях, когда коренные народы были лишены земель и территорий, которыми они традиционно владели или которые они иным образом заселяли или использовали, без их добровольного и осознанного согласия, государство должно принять меры для возвращения таких земель и территорий. Право на возвращение должно быть заменено правом на справедливую и безотлагательную компенсацию только в тех случаях, когда возвращение земель и территорий представляется невозможным по обоснованным причинам, при этом такая компенсация должна по мере возможности осуществляться в виде передачи земель и территорий (пункт 6.27 Мнения).
Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: Верховный административный суд Королевства Швеция признал, что традиционное использование саамскими оленеводческими общинами земель привело к возникновению имущественных прав, основанных на правах в силу давности владения и на обычном праве. Комитет отметил также, что в соответствии с Североевропейской конвенцией о саами, согласованной правительствами стран Северной Европы совместно с парламентами саами Норвегии, Финляндии и Швеции, которая опирается на существующие нормы международного права и направлена на ее осуществление в контексте стран Северной Европы, доступ к земле и воде признается в качестве основы культуры, языка и социальной жизни саами, и, таким образом, как индивидуальные, так и коллективные имущественные права саами на их земли и ресурсы находятся под защитой (пункт 6.8 Мнения).
Комитет счел, что ему необходимо рассмотреть утверждения авторов в отношении предположения о непроведении государством-участником консультаций с саамской оленеводческой общиной В. и получения ее свободного, предварительного и осознанного согласия при предоставлении концессий на добычу полезных ископаемых на территории ее традиционного проживания. Он отметил, что концессии действительны в течение 25 лет и предполагают права на добычу и использование никеля, железа, хрома, кобальта, золота, серебра, платины и палладия (пункт 6.10 Мнения).
Комитет принял к сведению утверждение авторов о том, что в дополнение к уже существующим промышленным проектам, разрешение на осуществление которых на территории традиционного проживания общины В. было предоставлено государством-участником, три концессии на добычу полезных ископаемых (они стали поводом для появления данного сообщения) могут привести к тому, что авторы не смогут вести традиционный образ жизни. Это означало, что их придется принудительно переселять с территории их традиционного проживания. Затронутой общине саами позволили лишь дать определенные сведения относительно осуществления этого тройственного проекта, что, по мнению авторов, нельзя даже назвать проведением консультаций, поскольку консультации предполагают серьезное взаимодействие с общиной при наличии подлинного и искреннего стремления к достижению консенсуса. Действительно, авторы утверждают, что государство-участник должно получить их свободное, предварительное и осознанное согласие при наличии таких негативных последствий (пункт 6.11 Мнения).
Комитет также принял к сведению аргумент государства-участника о том, что предоставление концессий на разработку не является нарушением статьи 5 Конвенции, поскольку ничто не указывало на то, что решение рассматривать данные районы в качестве представляющих национальный интерес с точки зрения добычи полезных ископаемых, а не с точки зрения оленеводства было ошибочным. По мнению государства-участника, если Комитет сочтет, что имело место ограничение прав авторов, то следует отметить, что это ограничение было необходимым и пропорциональным значимой цели государства. Действительно, добыча никеля имеет большое значение, и, поскольку месторождения расположены на определенном участке, добыча не может осуществляться в другом месте, в то время как для выпаса оленей могут быть использованы альтернативные пастбищные угодья. Кроме того, консультации с саамской оленеводческой общиной В. проводились, однако законодательство позволяет правительству выдавать разрешение на добычу полезных ископаемых независимо от того, кто владеет этой землей, и без предварительного согласия владельца имущества. Таким образом, по мнению государства-участника, факт расовой дискриминации в данном деле не доказан, с учетом того, что с авторами, с которыми обращаются на равных основаниях как с землевладельцами, затронутыми данным проектом, были проведены консультации, как и с любой заинтересованной стороной, в той мере, в какой это требовалось согласно национальному законодательству в вопросах, касающихся концессий на добычу полезных ископаемых (пункт 6.11 Мнения).
Комитет счел: аргументация государства-участника являлась ошибочной, оно не выполнило свои международные обязательства по защите саамской оленеводческой общины В. от расовой дискриминации посредством проведения надлежащих или эффективных консультаций с общиной при предоставлении концессий (пункт 6.12 Мнения).
Комитет резюмировал: передав процесс консультаций горнодобывающей компании без эффективных гарантий и тем самым не выполнив свою обязанность соблюдать земельные права саамской оленеводческой общины В., государство-участник не выполнило свои международные обязательства (пункт 6.17 Мнения).
Комитет напомнил следующее - поскольку государство-участник установило и признало наличие неопределенности в отношении последствий для саамской оленеводческой общины В., то оно тем более обязано в контексте процесса предоставления концессий предусмотреть строгие требования в отношении проведения исследований и осуществлять надзор за их выполнением с тем, чтобы максимально ограничить их воздействие на оленеводство. Хотя административные органы ссылались на необходимость достижения баланса между горнодобывающей деятельностью и оленеводством, однако соответствующая процедура не позволила сделать это, так как, по мнению государства-участника, когда изыскатель находит потенциально выгодное месторождение, то первым шагом на пути к началу добычи является подача заявки на концессию на разработку. В решении по концессии определяется, кто имеет право на добычу металлов или полезных ископаемых, и это право распространяется также на владельцев имущества без их согласия, что является основной целью концессионной системы (пункт 6.18 Мнения).
Комитет отметил, что на практике процесс оформления концессии отделен от процесса получения экологического разрешения, поскольку Суд по земельным и экологическим вопросам Королевства Швеция правомочен рассматривать ходатайство о получении экологического разрешения и определять условия или сроки и ограничения, которые должны быть установлены в отношении деятельности после выдачи концессии на разработку. Иными словами, процесс консультаций проходит на том этапе процедуры, когда, как признало государство-участник, "еще слишком рано судить о том, в какой степени будут ущемлены возможности авторов заниматься оленеводством" (пункт 6.19 Мнения).
Комитет не должен решать, какому общественному интересу следует отдать приоритет, а именно: добыче полезных ископаемых, с одной стороны, или "защите районов, имеющих важное значение для оленеводства, от мер, которые могут существенно затруднить его функционирование", с другой стороны. Вместе с тем государство-участник обязано было на практике, а не только теоретически или абстрактно, изыскать и указать в процессе консультаций с саамской оленеводческой общиной В. те места, которые они могли использовать в качестве альтернативных пастбищ, и выполнить обязательство по проведению эффективного процесса консультаций (пункт 6.20 Мнения).
По мнению Комитета, государство-участник не продемонстрировало, каким образом в процессе предоставления трех горнорудных концессий в соответствии с Законом о полезных ископаемых и Экологическим кодексом были надлежащим образом учтены прежние нормы и конкретные права авторов сообщения (пункт 6.21 Мнения).
В отношении утверждений авторов относительно статьи 6 Конвенции Комитет счел, что основной вопрос заключался в том, выполнило ли государство-участник свои обязательства в соответствии с положением по обеспечению соблюдения права авторов на эффективную защиту и средства правовой защиты от любого ущерба, понесенного в результате предоставления трех горных концессий на территории их традиционного проживания. Комитет принял к сведению утверждение авторов, что они не имели доступа к какому-либо национальному учреждению, которое могло бы провести оценку основного права на традиционное имущество и включить в нее оценку того, следует ли запретить горнодобывающую деятельность ввиду ее негативного воздействия на саамское оленеводство. Суд по земельным и экологическим вопросам и Верховный административный суд Королевства Швеция, опираясь на законодательство о горнодобывающей промышленности, могли рассматривать только применение внутреннего законодательства, которое само по себе является источником нарушения прав. Кроме того, авторы утверждали, что в то время как шведские землевладельцы могут в полном объеме получить компенсацию за свое имущество по рыночной стоимости, денежная компенсация не может адекватным образом покрыть потребности коренных народов саами в случае лишения их пастбищ для оленей, которые необходимы для этого вида деятельности общины и являются основополагающим элементом их культурной самобытности и традиционного уклада жизни (пункт 6.25 Мнения).
Государство-участник не представило никаких доказательств наличия внутренних средств правовой защиты, которые могли бы обеспечить адекватное возмещение или удовлетворение за ущерб, причиненный авторам в результате неэффективного процесса консультаций в контексте предоставления горнорудных концессий. Комитет отметил, что судебный надзор со стороны Верховного административного суда Королевства Швеция не предполагал рассмотрение вопроса об устойчивом характере оленеводства на оставшихся землях (пункт 6.26 Мнения).
Государство-участник признало - решения о предоставлении концессий на добычу полезных ископаемых не предполагали какого-либо рассмотрения вопроса об имущественных правах авторов. Комитет счел: невозможность добиться эффективного судебного пересмотра решения в тех случаях, когда ставится под сомнение основное право коренных народов на территорию традиционного проживания, явилась следствием того, что государство-участник относилось к общинам коренных народов как к частным землевладельцам, затронутых горнодобывающей деятельностью, без должного учета потенциальной необратимости последствий, которые эта деятельность может иметь для таких общин (пункт 6.28 Мнения).
Поскольку в решениях Суда по земельным и экологическим вопросам и Верховного административного суда Королевства Швеция не удалось провести оценку изъятия земель с точки зрения основного права авторов на территорию традиционного проживания, то Комитет пришел к выводу о нарушении Конвенции (пункт 6.29 Мнения).
Выводы Комитета: представленные факты свидетельствовали о нарушении государством-участником статей 5 и 6 Конвенции.