Марибель Вивиана Лопес Альбан против Испании. Соображения Комитета по экономическим, социальным и культурным правам от 11 октября 2019 г. Сообщение N 37/2018.
В 2018 году автору сообщения была оказана помощь в подготовке жалобы. Впоследствии жалоба была коммуницирована Испании.
Автор утверждала, что ее выселение вместе с ее детьми будет представлять собой нарушение статьи 11 Пакта, поскольку у нее нет альтернативного достаточного жилья. Автор пояснила, что ее доходов недостаточно для поиска альтернативного жилья, поскольку она ежемесячно получает всего лишь 735,90 евро, выплачиваемые ей в качестве минимального пособия по интеграции. Автор также утверждала, что до ее выселения государственные власти не предложили ей никакого альтернативного жилья.
Правовые позиции Комитета: выселения не должны приводить к появлению бездомных лиц или лиц, уязвимых с точки зрения нарушения других прав человека. В тех случаях, когда затрагиваемые лица не способны обеспечить себя средствами к существованию, государство-участник должно принять все необходимые меры при максимальном использовании имеющихся ресурсов для предоставления в зависимости от обстоятельств надлежащего альтернативного жилья, расселения или доступа к плодородным землям. Государство-участник обязано принимать разумные меры для предоставления альтернативного жилья лицам, которые в результате выселения могут остаться без крыши над головой, независимо от того, было ли решение о выселении принято властями государства-участника или частными лицами, например, владельцем недвижимости (См.: Бен Джазия и Беллили против Испании, пункт 15.2.). Если в случае выселения государство-участник не гарантирует или не предоставляет затрагиваемому лицу альтернативного жилья, то оно должно продемонстрировать, что им были рассмотрены конкретные обстоятельства дела и что даже после принятия всех разумных мер в максимальных пределах имеющихся ресурсов право затрагиваемого лица на жилище не может быть удовлетворено. Представленная государством-участником информация должна позволять Комитету оценить целесообразность мер, принятых в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Факультативного протокола [к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах] (пункт 9.1 Соображений).
Обязательство предоставлять альтернативное жилье нуждающимся в нем выселяемым лицам подразумевает, что в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Пакта государства-участники принимают все необходимые меры в максимальных пределах имеющихся у них ресурсов для осуществления этого права. Государства-участники могут выбирать из самых разнообразных стратегий необходимую для достижения этой цели. Вместе с тем любые принимаемые меры должны быть осознанными, конкретными и как можно более четко нацеленными на осуществление этого права как можно более быстрым и эффективным образом. Стратегии обеспечения альтернативным жильем в случае выселений должны быть соразмерны потребностям затрагиваемых лиц и степени неотложности ситуации, а также должны осуществляться с уважением к достоинству личности. Кроме того, государствам-участникам следует принимать согласованные и скоординированные меры для устранения институциональных сбоев и структурных причин бездомности (пункт 9.2 Соображений).
Альтернативное жилье должно быть достаточным. Хотя достаточность определяется отчасти социальными, экономическими, культурными, климатическими, экологическими и иными факторами, Комитет считает, что тем не менее можно определить некоторые аспекты этого права, которые должны приниматься во внимание для этой цели в каком-либо конкретном контексте. Они включают следующее: правовое обеспечение проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; приемлемость с точки зрения расходов; пригодность для проживания; экономическая доступность; географическое положение, позволяющее иметь доступ к социальным услугам (образованию, занятости, медицинской помощи); и адекватность в плане культуры, которая обеспечивает соблюдение права на выражение культурной самобытности и многообразие. Необходимо также принимать во внимание право членов семьи не быть разлученными (пункт 9.3 Соображений).
В определенных обстоятельствах государства-участники могут демонстрировать, что даже после всех усилий, предпринятых ими в максимальных пределах имеющихся ресурсов, было невозможно предоставить постоянное альтернативное жилье выселяемому лицу, которое нуждается в такого рода жилье. В таких обстоятельствах возможно использование временного размещения в помещениях чрезвычайного жилого фонда, не отвечающего всем требованиям, предъявляемым к достаточному альтернативному жилью. Вместе с тем государства должны стремиться к тому, чтобы временное жилье было совместимо с защитой человеческого достоинства выселенных лиц, отвечало всем требованиям безопасности и его предоставление являлось не постоянным решением, а шагом на пути к обеспечению достаточным жилищем (пункт 9.4 Соображений).
Комитет считает, что государства-участники в целях оптимизации ресурсов своих социальных служб могут устанавливать требования или условия, которые должны соблюдаться заявителями для получения социальных услуг, таких, как альтернативное жилье. Государства также могут принимать меры по защите частной собственности и предотвращению незаконного и недобросовестного завладения недвижимостью. Однако условия доступа к социальным услугам должны быть разумными и тщательно разработанными не только во избежание возможной стигматизации, но и потому, что, когда какое-либо лицо ходатайствует о предоставлении альтернативного жилья, его поведение не может само по себе служить основанием для отказа в предоставлении социального жилья государством-участником (См.: Бен Джазия и Беллили против Испании, пункт 17.2.). Кроме того, при толковании и применении судами и административными органами норм, регулирующих доступ к социальному жилью или альтернативному заселению, необходимо избегать закрепления системной дискриминации и стигматизации в отношении живущих в бедности лиц, которые в силу необходимости или добросовестно занимают недвижимость, не имея на это правового титула (пункт 10.1 Соображений).
Помимо этого, в той мере, в какой нехватка имеющегося и доступного жилья является результатом растущего неравенства и спекуляции на рынках жилья, государства-участники обязаны устранять эти структурные причины посредством принятия надлежащих, своевременных и скоординированных мер реагирования в максимальных пределах имеющихся у них ресурсов (пункт 10.2 Соображений) (См.: Бен Джазия и Беллили против Испании, пункт 17.2.).
Во всех случаях необходимо проводить различие между собственностью лиц, которые нуждаются в ней для использования в качестве жилья или получения жизненно необходимых доходов, и собственностью финансовых учреждений... Вывод о том, что выселение не является разумной мерой в тот или иной конкретный момент, не обязательно означает, что нельзя издавать приказы о выселении жильцов. Тем не менее принципы целесообразности и пропорциональности могут потребовать приостановления или отсрочки исполнения приказа о выселении с тем, чтобы не подвергать выселяемых лиц риску оказаться в ситуациях нищеты или нарушения других прав, закрепленных в Пакте. Приказ о выселении может также обусловливаться другими такими факторами, как предписание административным органам принять меры помощи для смягчения последствий выселения в интересах жильцов... [А]нализ пропорциональности выселения предполагает не только рассмотрение последствий этой меры для выселяемых лиц, но и необходимости для собственника вновь получить во владение эту собственность (пункт 11.5 Соображений).
Комитет напоминает, что понятие достаточного жилища предполагает обеспечение гарантии проживания, чего нельзя сказать о приютах (пункт 13.2 Соображений).
Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: автор заселилась в жилище 1 марта 2013 г. 2 декабря 2016 г. по жалобе банка, которому принадлежало жилище, Уголовный суд N 15 признал автора виновной в совершении уголовного проступка, состоявшего в самозахвате жилища, частично освободив ее от ответственности по причине состояния необходимости, в котором она находилась, занимая жилище. Суд постановил вернуть жилище во владение банка, которому оно принадлежало. Это решение было подтверждено Мадридским провинциальным судом 25 июля 2017 г. (пункт 11.1 Соображений).
Автор не выполнила предписания о возвращении имущества и осталась в жилище, однако выселение было все же осуществлено только 25 июня 2018 г.
В своих ходатайствах о приостановлении выселения автор отмечала: она находится в особо уязвимом экономическом положении и у нее нет альтернативного жилья, куда она могла бы переехать в случае выселения. Кроме того, 8 мая 2018 г. социальные службы мэрии Мадрида направили в Мадридский уголовный суд N 28 отчет, в котором они сообщали о том, что не имели возможности предоставить семье социальное жилье. Комитет отметил следующее - утверждения автора относительно ее права на жилище не были рассмотрены судебными органами. В этой связи Комитет подчеркнул - несмотря на отказ в удовлетворении просьб о приостановлении процедуры 9 февраля и 10 мая 2018 г. выселение было произведено лишь 25 июня 2018 г., т.е. спустя полтора года после вынесения решения в первой инстанции (пункт 11.3 Соображений).
Комитет обратил внимание на тот факт, что для государства-участника разрешение автору оставаться в жилище было бы равносильно легализации - путем осуществления права на жилище - уголовно наказуемого поведения и нарушения, по смыслу национального законодательства, права собственности учреждения, которому принадлежало жилище. Комитет указал, что право частной собственности не является правом, о котором идет речь в Пакте, но признал законную заинтересованность государства-участника в обеспечении защиты всех прав, существующих в его правовой системе, при условии, что это не противоречит правам, изложенным в Пакте. Поскольку автор была признана виновной в совершении уголовного проступка, состоявшего в самозахвате, Комитет посчитал, что существовала законная причина, которая могла бы оправдывать выселение автора. Тем не менее Комитет указал следующее - Мадридский уголовный суд N 28 не рассмотрел вопрос о пропорциональности между законной целью выселения и его последствиями для выселяемых лиц. По сути, суд не уравновесил преимущество этой меры, имевшееся в тот момент, - в данном случае защиту права собственности учреждения-владельца недвижимости - с последствиями, которые эта мера могла бы иметь для прав выселяемых лиц (пункт 11.5 Соображений).
[Х]отя автор утверждала, что эта мера [по выселению] затронет ее право на достаточное жилище, ее утверждение не привело к рассмотрению Уголовным судом N 28 или каким-либо другим судебным органом вопроса о пропорциональности вмешательства, как того требует статья 4 Пакта. Мадридский уголовный суд N 15 рассмотрел вопрос о пропорциональности между вредом, причиненным автором путем совершения правонарушения в виде самозахвата, и тяжелым положением, которое она пыталась облегчить путем его совершения, суд пришел к выводу о частичном освобождении от ответственности ввиду состояния необходимости. Тем не менее это рассмотрение не относилось к решению издать предписание о возвращении жилья, которое содержалось в том же приговоре. Законодательство государства-участника также не предусматривало предоставления автору какого-либо другого судебного механизма для оспаривания приказа о выселении, который должен был исполняться практически незамедлительно, с тем чтобы другой судебный орган мог оценить пропорциональность выселения или условия, при которых оно должно осуществляться (пункт 11.6 Соображений).
Комитет отметил - автор пыталась исправить свое положение лица, занимающего квартиру без правового титула, с целью прекращения этого противоправного действия путем подачи заявления о предоставлении ей социального жилья в то время, как она находилась в столь тяжелом положении. Данное заявление не было удовлетворено, поскольку действующие правила устанавливают в качестве существенно важного требование о том, чтобы любой заявитель не занимал жилище или недвижимость без достаточного законного права на это и без согласия владельца. Комитет подчеркнул: государство-участник не ставило под сомнение тот факт, что семья автора нуждалась в социальном жилье, а ограничился утверждением о том, что до выселения автор не могла ходатайствовать о предоставлении жилья в службах государственного жилья Мадридского сообщества. Комитет учел, что это требование может преследовать цель сокращения числа случаев незаконного занятия жилья, но отметил, что государство-участник не привело аргументов для обоснования данного требования, не позволившего включить автора в список претендентов на получение жилья. Государство-участник также не обосновало факт отсутствия других, менее неблагоприятных для людей мер по сокращению числа случаев незаконного занятия жилья, таких как сокращение количества пустующих жилищ (пункт 12.1 Соображений).
Комитет посчитал, что применение к автору требования в отношении доступа к листу ожидания просителей государственного жилья завело ее в тупик, вынудив жить со своими детьми во временном приюте для совместного проживания или жить в нищете, прежде чем она смогла стать претендентом на получение социального жилья. Кроме того, [Комитет] указал - такое ограничение доступа к социальному жилью могло привести к перекладыванию на детей бремени последствий действий их родителей. Обратил на себя внимание тот факт, что в данном случае государство не продемонстрировало и не утверждало, что из-за отсутствия имеющихся ресурсов до выселения оно не могло предоставить автору и ее семье альтернативного жилья без того, чтобы отказать ей во включении в список заявителей на том основании, что она занимала жилую недвижимость без правового титула (тем самым лишив автора малейшей возможности доступа к имеющемуся альтернативному жилью). Комитет указал, что применение этого требования несовместимо с природой права на достаточное жилище. В силу вышеизложенного Комитет пришел к выводу - исключение автора из программы социального жилья без учета ее положения нуждаемости закрепляло ее нелегальное положение и привело к ее выселению (пункт 12.2 Соображений).
Комитет отметил, что самый большой срок пребывания автора и ее детей в приюте составил три месяца, после чего ее уведомили, что ей нужно покинуть приют вместе с семьей, хотя позднее эта ситуация была урегулирована благодаря вмешательству участников митинга общественности. Ввиду этого приюты, как их описывает государство-участник, являются временным решением жилищного вопроса, а не достаточным жилищем (пункт 13.2 Соображений).
Придя к выводу о том, что альтернатива, предоставленная автору, не являлась достаточным жилищем, и в отсутствие каких-либо дополнительных разъяснений со стороны государства-участника того, почему нельзя было соблюсти временные меры, Комитет в соответствии со своей практикой, касающейся обязательства государств-участников добросовестно соблюдать временные меры, считает, что государство-участник, с учетом обстоятельств данного дела, нарушило статью 5 Факультативного протокола.
Выводы Комитета: государство-участник нарушило право автора и ее детей по смыслу пункта 1 статьи 11 Пакта.