Постановление ЕСПЧ от 22.07.2021 по делу "Резковиц против Польши" (жалоба N 43447/19)
В 2019 году заявительнице была оказана помощь в подготовке жалоб. Впоследствии жалоба была коммуницирована Польше.
По делу обжалуются нарушения, допущенные при назначении судей во вновь созданную после законодательной реформы Дисциплинарную палату Верховного суда Польши. По делу было допущено нарушение требований пункта 1 статьи 6 Конвенции.
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
В июле 2017 года заявительницу, которая была адвокатом, по итогам дисциплинарного разбирательства отстранили от выполнения ее профессиональных обязанностей на три года в связи с допущенными ею многочисленными нарушениями Кодекса адвокатской этики. В качестве суда последней инстанции дело заявительницы рассматривала вновь созданная Дисциплинарная палата Верховного суда Польши после реорганизации этого суда, осуществленной на основании Закона о внесении изменений в Закон о Национальном совете юстиции 2017 года и Закона о внесении изменений в Закон о Верховном суде 2017 года в рамках крупномасштабной реформы судебной системы Польши, инициированной правительством Польши в 2017 году. Дисциплинарная палата состояла из судей, назначенных в ходе процедуры с участием нового Национального совета юстиции Польши (далее - Совет). Заявительница утверждала, что судьи Дисциплинарной палаты были назначены Президентом Польши по представлению Совета с прямым нарушением положений законодательства этой страны и принципов верховенства права, разделения властей и независимости судей.
Предыстория вопроса. Совет - это конституционный орган, основной задачей которого, согласно Конституции Польши, является защита независимости судов и судей. До внесения изменений в законодательство Польши "судебные" члены Совета избирались судьями, и это правило было четко закреплено в правовом порядке Польши и безоговорочно подтверждено Конституционным судом (Трибуналом) Польши в его постановлении от 18 июля 2007 г., которое затем было отменено Конституционным судом Польши 20 июня 2017 г. После законодательной реформы 2017 года "судебные" члены Совета стали избираться Сеймом Польши. Согласно соответствующим положениям законодательства Польши, рассмотренным в целом, судьи судов всех уровней и видов, включая Верховный суд Польши, назначаются Президентом Польши по представлению Совета, которое он формирует по результатам проведения состязательной процедуры, в ходе которой выдвигаются и оцениваются кандидаты в Совет.
На основании запроса от Верховного суда Польши о вынесении предварительного постановления по трем делам 19 ноября 2019 г. Суд справедливости Европейского союза пришел к выводу, что Дисциплинарная палата Верховного суда Польши не соответствовала требованиям независимости.
5 декабря 2019 г. Верховный суд Польши вынес решение по упомянутым делам, установив, что Совет не обеспечивал достаточных гарантий независимости от законодательной и исполнительной властей в процессе назначения судей. Что касается Дисциплинарной палаты, то на основании доводов, изложенных Судом справедливости Европейского союза в его постановлении, Верховный суд Польши заключил, что Дисциплинарная палата не могла считаться судом по смыслу законодательства Польши и статьи 6 Конвенции. Эти выводы были подтверждены 23 января 2020 г. совместной резолюцией палат Верховного суда Польши. Согласно этой резолюции судебные составы, включая судей Верховного суда Польши, назначенные в ходе процедуры, в которой участвовал Совет, считаются созданными ненадлежащим образом.
28 января 2020 г. Конституционный суд Польши вынес промежуточное постановление о приостановлении исполнения упомянутой резолюции, а также о юрисдикции Верховного суда Польши по вопросу о принятии резолюций относительно соответствия законодательству Польши или международному праву, или прецедентной практике международных судов состава Совета, процедуры назначения Советом судей и прерогативы Президента Польши по назначению судей. 20 апреля 2020 г. Конституционный суд Польши вынес постановление о признании резолюции от 23 января 2020 г. несоответствующей Конституции Польши, Договору о Европейском союзе и пункту 1 статьи 6 Конвенции, отметив, в частности, что решения Президента Польши о назначении судей не могут подвергаться какому-либо рассмотрению, в том числе Верховным судом Польши. Конституционный суд Польши подтвердил данный принцип в постановлении от 21 апреля 2021 г., касавшемся "конфликта компетенций между Сеймом Польши и Верховным судом Польши и между Президентом Польши и Верховным судом Польши".
ВОПРОСЫ ПРАВА
По поводу соблюдения пункта 1 статьи 6 Конвенции. Задачей Европейского Суда в настоящем деле являлась оценка обстоятельств, связанных с процедурой назначения судей Дисциплинарной палаты Верховного суда Польши после вступления в 2017 году в силу Закона о Верховном суде Польши, учредившегося эту палату, а не оценка правомерности реорганизации судебной системы Польши в целом.
(а) Применимость. Отсутствовали основания отступать от сложившегося принципа, согласно которому дисциплинарное разбирательство, в котором идет речь о праве продолжать осуществлять профессиональные обязанности, свидетельствовало о наличии "обжалований" (споров) по поводу гражданских прав. Этот принцип также применялся к разбирательствам, проводимым многочисленными профессиональными дисциплинарными органами, включая судебные. Следовательно, пункт 1 статьи 6 Конвенции в его гражданско-правовом аспекте был применим к настоящему делу. Однако дисциплинарное разбирательство не было связано с предъявлением уголовного обвинения.
(b) Существо жалобы. Европейский Суд изучил вопрос о том, свидетельствовало ли рассмотрение дела заявительницы Дисциплинарной палатой о нарушении права заявительницы на "суд, созданный на основании закона", в свете трехступенчатого теста, сформулированного в Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу "Гвюдмюндюр Андри Аустраудссон против Исландии" (Gu mundur Andri str sson v. Iceland) (См.: Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Гвюдмюндюр Андри Аустраудссон против Исландии" (Gu mundur Andri str sson v. Iceland) от 1 декабря 2020 г., жалоба N 26374/18 // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск. 2021. N 3.), а также изложенных в названном деле принципов.
(i) Имело ли место явное нарушение законодательства Польши. Европейский Суд столкнулся с двумя абсолютно противоположными позициями высших судов Польши по данному вопросу. Задачей Европейского Суда было определить, установили ли эти суды в своих решениях необходимый баланс между различными затронутыми интересами, уделили ли они надлежащее внимание при осуществлении указанной деятельности и при формулировании своих выводов конвенционные стандарты, требуемые от "суда, созданного на основании закона". Кроме того, Закон о внесении изменений в некоторые правовые акты Польши в 2017 году, являвшийся частью нормативного пакета о реорганизации судебной системы страны, следовало рассматривать в контексте координированных поправок во внутригосударственное законодательство, внесенных с указанной целью, а также с учетом того факта, что упомянутые поправки и их воздействие на судебную систему Польши привлекли внимание и вызвали озабоченность у ряда международных организаций и органов и стали предметом нескольких разбирательств в Суде справедливости Европейского союза.
В своем решении от 5 декабря 2019 г. и резолюции от 23 января 2020 г. Верховный суд Польши установил несколько явных нарушений законодательства Польши. Верховный суд Польши подробно мотивировал свои выводы, к которым он пришел после подробного анализа и тщательной оценки соответствующего законодательства с точки зрения основополагающих стандартов Конвенции и права Европейского союза, а также при применении руководящих указаний и прецедентной практики Суда справедливости Европейского союза. Верховный суд Польши провел тщательную оценку всех элементов, имевших отношение к "независимому и беспристрастному суду, созданному на основании закона", в свете конституционных принципов, регулирующих функции Совета, включая принцип разделения и взаимного сдерживания законодательной, исполнительной и судебной властей и принцип независимости судей.
Однако в отношении постановлений Конституционного суда Польши от 20 июня 2017 г. и 20 апреля 2020 г. ситуация была иной. Принимая во внимание явное отсутствие всестороннего, сбалансированного и объективного анализа обстоятельств дела в терминах Конвенции, оценка Конституционного суда Польши должна считаться произвольной и как таковая не может придавать какой-либо вес выводу указанного суда относительно того, имело ли место явное, объективно и действительно идентифицируемое нарушение законодательства Польши о процедуре назначения судей в Дисциплинарную палату Верховного суда Польши. Кроме того, эти постановления следует рассматривать в рамках общего контекста функционирования Конституционного суда Польши начиная с конца 2015 год, и его действий, направленных на дискредитацию вывода резолюции Верховного суда Польши относительно явного нарушения законодательства этой страны, а также международного права вследствие ненадлежащей процедуры назначения судей с участием Совета. Упомянутые действия начались с вынесения беспрецедентного промежуточного постановления от 28 января 2020 г. Подобное вмешательство в работу органа судебной власти, направленное на лишение его возможности осуществлять свою судебную функцию по толкованию и применению Конвенции и других международных договоров, должно характеризоваться как нарушение принципа верховенства права и принципа независимости судей. Окончательное постановление Конституционного суда Польши по этому вопросу от 21 апреля 2020 г. подтвердило этот довод.
Ввиду изложенного, а также с учетом убедительных и весомых доводов, приведенных Верховным судом в его решении от 5 декабря 2019 г. и резолюции от 23 января 2020 г., его вывода о том, что процедура назначения судей в Дисциплинарную палату Верховного суда Польши противоречила закону, Европейский Суд считает установленным, что имело место явное нарушение законодательства Польши.
(ii) Подрывали ли нарушения законодательства Польши, касавшиеся основного правила процедуры назначения судей, саму суть права на "суд, созданный на основании закона". Что касается степени независимости Совета и того, имело ли место ненадлежащее вмешательство представителей законодательной и исполнительной властей в процесс назначения, Европейский Суд сначала рассмотрел многочисленные и по своей сути единогласные мнения международных организаций и органов, согласно которым изменения в процедуре выбора "судебных" членов Совета, внесенные согласно Закону от 2017 года, привели к тому, что Совет более не являлся независимым органом и не мог выполнять свою конституционную обязанность гарантировать независимость судов и судей. В этом контексте Европейский Суд также принял во внимание следующие обстоятельства создания нового Совета, в частности: явное бойкотирование выборов правовым сообществом после выдвижения небольшого количества кандидатов; шесть из 15 назначенных судей за последние полгода были назначены министром юстиции Польши председателями или заместителями председателей судов; большинство членов сформированного Совета имели связи с правящей партией или были рекомендованы ею; большинство кандидатов для избрания были представлены органами исполнительной власти; отсутствовала возможность проверить, собрали ли кандидаты требуемое количество подписей, поскольку органы исполнительной власти изначально не разглашали списки. Применительно к последнему аспекту Европейский Суд счел, что ситуация, когда общественности официально не объяснили, были ли соблюдены формальные требования для получения кандидатами в Совет достаточной поддержки, могла вызвать сомнения в законности процесса выборов его членов. Более того, отсутствие тщательной проверки вопроса о том, кто поддерживал кандидатов, могло вызвать сомнения относительно квалификации членов Совета, а также их прямой или косвенной связи с исполнительной властью. Согласно информации, в настоящее время находящейся в публичном доступе, Совет был избран при поддержке небольшой группы судей, имевших тесные связи с исполнительной властью, и, как указал Верховный суд Польши, также существовали сомнения относительно того, все ли избранные члены Совета выполнили предусмотренное законом требование получить поддержку 25 действующих судей.
С учетом вышеизложенного Европейский Суд постановил, что в силу Закона от 2017 года о внесении изменений в законодательство Польши, который лишил судейское сообщество права выдвигать и избирать "судебных" членов Совета - права, которым они обладали согласно ранее действовавшему законодательству и которое было признано международными стандартами - органы законодательной и исполнительной властей Польши приобрели решающее влияние на формирование состава Совета. Закон практически устранил не только ранее существовавшую представительную систему, но и гарантии независимости судей в этом отношении, предоставив органам законодательной и исполнительной властей возможность вмешиваться, прямо или косвенно, в процедуру назначения судей - возможность, которой указанные власти воспользовались - о чем свидетельствуют, например, обстоятельства подтверждения кандидатур на судебные должности в Совете. В то же время Закон 2017 года о Верховном суде Польши, который лишил первого заместителя председателя указанного суда его полномочий выдвигать кандидатов на вакантные должности в этом суде, передав это право Президенту Польши, дополнительно уменьшил степень участия судейского сообщества в процедуре назначения судей, в частности назначений на должности в Верховном суде Польши.
Оценивая все указанные обстоятельства в целом, Европейский Суд установил, что нарушения законодательства Польши неизбежно повлияли на обжалуемую процедуру назначения, поскольку вследствие указанных нарушений право выдвижения кандидатов на должности судей Дисциплинарной палаты - условие sine qua non для назначения президентом Польши - было предоставлено Совету, органу, который не обладал достаточными гарантиями независимости от законодательной и исполнительной властей. Процедура назначения судей, которая, как в настоящем деле, свидетельствует о ненадлежащем влиянии законодательной и исполнительной властей на назначение судей, сама по себе несовместима с пунктом 1 статьи 6 Конвенции и как таковая является фундаментальным нарушением, негативно влияющим на весь процесс и компрометирующим законность суда, созданного из назначенных рассматриваемым образом судей.
Таким образом, нарушения, выявленные в процедуре назначения судей в Дисциплинарную палату Верховного суда Польши, являлись настолько серьезными, что повлияли на саму суть права на "суд, созданный на основании закона".
(iii) Были ли жалобы относительно права на "суд, созданный на основании закона", эффективно рассмотрены судами Польши и существовали ли эффективные средства правовой защиты. В законодательстве Польши не была предусмотрена процедура, с помощью которой заявительница могла бы обжаловать предполагаемые нарушения, допущенные в процедуре назначения судей Дисциплинарной палаты Верховного суда Польши. Следовательно, отсутствовали эффективные средства правовой защиты.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции (принято единогласно).
КОМПЕНСАЦИЯ
В порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд присудил заявительнице 15 000 евро в качестве морального вреда, требование о компенсации материального ущерба было отклонено.