Постановление ЕСПЧ от 01 июля 2021 года по делу "Ассоциация BURESTOP 55 и другие против Франции" (жалоба N 56176/18 и 5 других жалоб).
В 2018 году компаниям-заявительницам была оказана помощь в подготовке жалобы. Впоследствии жалобы были объединены и коммуницированы Франции.
По делу успешно рассмотрены жалобы на отказ неправительственным экологическим организациям в определении locus standi для обжалования достоверности информации об обращении с радиоактивными отходами, сообщенной публичным агентством. По делу имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции.
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
Заявительницами по настоящему делу являются шесть ассоциаций по защите окружающей среды, выступающих против проекта постройки центра промышленного геологического хранилища (далее - проект), предназначенного для хранения на конкретной территории высокотоксичных и имеющих длительный период распада радиоактивных отходов, производимых всеми ядерными установками во Франции, а также образующихся в результате переработки топлива, используемого на электростанциях.
В своем консолидированном отчете о геотермальных исследованиях, основанном на результатах бурения на упомянутой территории, Национальное агентство Франции по обращению с радиоактивными отходами (далее - агентство) отметило, что поскольку геотермальные ресурсы на данном участке земли были очень глубокого залегания, то отсутствовал риск случайного бурения после того, как радиоактивное захоронение было бы законсервировано. Ассоциации-заявительницы направили письмо в адрес агентства, требуя (безуспешно) признать, что, предоставив указанную информацию, агентство распространило неверные и недостоверные научно-технологические сведения и, следовательно, совершило преступление в нарушение своей законной обязанности предоставлять информацию.
Ассоциации-заявительницы возбудили в Трибу-нале большой инстанции г. Нантерра (Франция) дело против агентства, требуя компенсации ущерба, причиненного неспособностью агентства выполнить свою обязанность по информированию общественности. Суд признал жалобу одной из ассоциаций неприемлемой для рассмотрения по существу вследствие отсутствия locus standi. Жалобы других пяти ассоциаций-заявительниц были рассмотрены по существу и отклонены.
ВОПРОСЫ ПРАВА
По поводу соблюдения пункта 1 статьи 6 Конвенции.
(а) Применимость. Инициированное ассоциациями-заявительницами разбирательство в окружном суде Франции было направлено на получение компенсации за ущерб, причиненный тем, что они посчитали ненадлежащим исполнение обязанности по информированию общественности, возложенной на агентство статьей 152.12 7о Кодекса об окружающей среде. Таким образом, как указано в Решении Европейского Суда по делу "Национальная группа информации и противодействия заводу "Мелокс" - Группа "Нет заводу "Мелокс" и смешанному оксидному топливу" против Франции" (Collectif national d'information et d'opposition l'usine Melox - Collectif Stop Melox and MOX v. France) (См.: Решение Европейского Суда по делу "Национальная группа информации и противодействия заводу "Мелокс" - Группа "Нет заводу "Мелокс" и смешанному оксидному топливу" против Франции" (Collectif national d'information et d'opposition l'usine Melox - Collectif Stop Melox and MOX v. France) от 28 марта 2006 г., жалоба N 75218/01), их требования были сконцентрированы на вопросах, касающихся права на информацию и участие в процессе принятия решений в сфере охраны окружающей среды. Следовательно, даже если их "обжалование", без сомнения, имело целью защиту публичного интереса, оно также касалось "права", имевшего "гражданский" характер, которое было признано законодательством Франции и с которым ассоциации-заявительницы могли связать свои требования.
Кроме того, несмотря на то что ассоциации-заявительницы выступали в судах Франции совместно, каждая из них подала отдельный иск о компенсации морального вреда, причиненного тем фактом, что агентство сообщило неправильную информацию. Это обстоятельство подтверждало, что ассоциации-заявительницы хотели защитить свое собственное право на информацию.
Серьезность "обжалования" в настоящем деле следует из сути доводов, касающихся нарушения указанного права и изложенных ассоциациями-заявительницами в своих замечаниях, а также из доводов судов Франции, приведенных в решениях об отклонении упомянутых жалоб. В заключение, инициированные ассоциациями-заявительницами разбирательства о компенсации ущерба, предположительно причиненного им вследствие нарушения права на информацию и участие в процессе принятия решения в сфере охраны окружающей среды, являлись непосредственно решающими vis- -vis к этому праву.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Положения пункта 1 статьи 6 Конвенции применимы к настоящему делу.
(b) Существо жалобы. Если пункт 1 статьи 6 Конвенции применим к делу, он является lex specialis по отношению к статье 13 Конвенции.
Кроме того, если пункт 1 статьи 6 Конвенции применим к делу, решение о признании поданного в суды Франции иска ассоциации MIRABEL-LNE неприемлемым для рассмотрения по существу вследствие отсутствия locus standi затрагивало вопрос о праве на доступ к суду, гарантированном данным положением Конвенции.
Обосновывая решение о признании иска ассоциации-заявительницы неприемлемым для рассмотрения по существу, власти Франции сослались на условия доступа к суду для ассоциаций, обращающихся за защитой коллективных интересов, которые они призваны защищать. При этом принципиальное условие, соблюдение которого проверил апелляционный суд, касалось соотношения между уставной целью ассоциации-заявительницы и коллективных интересов, которые она хотела защитить в суде. Власти Франции полагали, что данное ограничение было предназначено для предотвращения создания чрезмерной нагрузки на суды и возможных злоупотреблений по стороны ассоциаций, таких как использование права на обращение в суд для получения выгоды.
Европейский Суд не стал ставить под сомнение законность этих целей. Однако иск, который ассоциация MIRABEL-LNE хотела подать в суд, касался, в частности, рассмотрения спора ("обжалования") по вопросу гражданского права, в отношении которого она могла предъявить требование, то есть права на информацию и участие в деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, иск также был направлен на защиту собственных интересов ассоциации MIRABEL-LNE. Власти Франции, которые привели обширные доводы относительно того, что ассоциации отвечали за защиту коллективных интересов, не представили какой-либо информации в подтверждение того факта, что отказ рассмотреть жалобу в отношении такого права при обстоятельствах дела преследовал законную цель и был ей соразмерен.
Более того, апелляционный суд, во-первых, не принял во внимание тот факт, что ассоциация официально была утверждена согласно статье L.141-1 Кодекса об окружающей среде. Как признали власти Франции, такое утверждение в принципе предоставляло locus standi, поскольку данные ассоциации "[могли] осуществлять права, предоставляемые сторонам в гражданском процессе в отношении фактов, причиняющих прямой или косвенный ущерб коллективным интересам, которые ассоциации призваны защищать, и являющихся нарушением норм права о защите природы и окружающей среды... или о борьбе с загрязнением окружающей среды и иными нарушениями, или об обеспечении ядерной безопасности и радиоактивной защиты... а также являются нарушением способов применения указанных норм права". Кроме того, Закон от 13 июня 2006 г. прямо распространил заинтересованность в действиях утвержденных ассоциаций по защите окружающей среды на споры, касающиеся фактов, представляющих собой нарушение. Во-вторых, апелляционный суд пришел к выводу, что, в отличие от других ассоциаций-заявительниц, в перечень уставных целей ассоциации MIRABEL-LNE не входили борьба с угрозами для окружающей среды и здоровья людей в сфере ядерной промышленности и сопутствующих сферах деятельности, участие в проектах развития или информирование общественности о рисках радиоактивных захоронений. Указанные цели были сформулированы в общих выражениях, связанных с целью защиты окружающей среды. Однако подобный подход неприемлем. Действительно, с одной стороны, он проводил разграничение между защитой от ядерных рисков и защитой окружающей среды при очевидности того, что первый упомянутый элемент входит в состав последнего. С другой стороны, избранный путь толкования устава ассоциации-заявительницы эффективно ограничивал социальную цель организации, хотя в рассматриваемое время статья 2 устава ассоциации распространялась на предотвращение "технологических угроз".
Таким образом, вывод апелляционного суда, оставленный без изменения Кассационным судом Франции, который несоразмерно ограничил право на доступ к суду, являлся явно необоснованным.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении ассоциации-заявительницы MIRABEL-LINE (принято единогласно).
По поводу соблюдения статьи 10 Конвенции.
(а) Применимость. Статья 10 Конвенции не предусматривает общего права на доступ к информации, имеющейся в распоряжении государства, а только гарантирует - в некоторой степени и при соблюдении определенных условий - право на доступ к такой информации и обязанность публичных властей распространять эту информацию, как указано в Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу "Венгерская ассоциация провайдеров интернет-контента и компания Index.hu Zrt против Венгрии" (Magyar Tartalomszolg ltat k Egyes lete and Index.hu Zrt v. Hungary) (См.: Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Венгерская ассоциация провайдеров интернет-контента и компания Index.hu Zrt против Венгрии" (Magyar Tartalomszolg ltat k Egyes lete and Index.hu Zrt v. Hungary) от 2 февраля 2016 г., жалоба N 22947/13 // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2016. N 6). Изложенные в названном деле принципы применяются независимо от того, отклонили власти государства-ответчика ходатайство о предоставлении информации или нет.
Очевидно, что, поскольку право получать информацию не возлагает на государства - участников Конвенции какой-либо позитивной обязанности относительно сбора и распространения информации proprio motu, обычно именно в случае отклонения властями конкретного государства ходатайства о доступе к информации возникает вопрос о нарушении статьи 10 Конвенции. При этом государство могло осуществить сбор и/или распространение информации proprio motu.
В настоящем деле законодательство Франции требовало от агентства, публичного органа, предоставить общественности информацию об управлении утилизацией радиоактивных отходов. Это обязательство включало в себя информирование общественности proprio motu о ходе реализации упомянутого выше проекта, особенно относительно геотермального потенциала участка земли.
Таким образом, обстоятельства настоящего дела подпадают под действие второго раздела альтернативного варианта событий, изложенных в упомянутом выше Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу "Венгерская ассоциация провайдеров интернет-контента и компания Index.hu Zrt против Венгрии" (Magyar Tartalomszolg ltat k Egyes lete and Index.hu Zrt v. Hungary), в котором указано, что право на доступ к информации, находящейся в распоряжении публичного органа власти, и обязанность государства распространить эту информацию могут возникать согласно статье 10 Конвенции, если доступ к этой информации является решающим для осуществления частными лицами своего права на свободу выражения мнения, в частности на свободу получать и распространять информацию, а также что отказ в таком доступе является вмешательством в осуществление указанного права.
Вопрос о том, являлся ли отказ предоставить доступ к информации вмешательством в осуществление заявителем права на свободу выражения мнения и, если да, то в какой степени, должен оцениваться в каждом случае отдельно в свете особых обстоятельств дела и в соответствии со следующими критериями: (1) цель запроса информации; (2) характер запрашиваемой информации; (3) роль заявителей в этом процессе; (4) доступность информации на конкретный момент.
Те же самые критерии должны применяться, если предполагаемое вмешательство следует не из отказа в предоставлении информации, а, как в настоящем деле, из предполагаемой неправильности, неточности или неадекватности информации, предоставленной публичным органом власти согласно возложенной на него законодательством государства-ответчика соответствующей обязанности, что было равнозначно отказу в предоставлении.
Относительно первого из четырех упомянутых критериев ассоциации-заявительницы, согласно своим социальным целям, стремились проинформировать общественность об опасности рассматриваемого проекта для окружающей среды и здоровья людей. Таким образом, обжалуемая информация об этих рисках и опасностях прямо затрагивала свободы ассоциаций-заявительниц распространять информацию.
Что касается второго критерия, то обжалуемая информация имела прямое отношение к спорам о рисках, которые проект представлял для окружающей среды и здоровья людей, что включало доставку, разгрузку и захоронение больших объемов высокотоксичных и имеющих длительный период распада радиоактивных отходов, которые представляли серьезную угрозу для окружающей среды и здоровья людей. Следовательно, проект преследовал общественный интерес.
В отношении третьего критерия ассоциации-заявительницы играли роль общественных "сторожевых псов", привлекая внимание людей к вопросам, представлявшим общественный интерес, а также призывая власти Франции способствовать предоставлению информации по данным вопросам. Более того, согласно законодательству Франции ассоциации-заявительницы имели официальное разрешение на деятельность в сфере охраны окружающей среды.
Что касается четвертого критерия, то обжалуемая информация являлась доступной.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Положения статьи 10 Конвенции применимы к настоящему делу.
(b) Существо жалобы. Доступ к рассмотрению упомянутой информации является особенно важным, если речь идет о проекте, представлявшем серьезную опасность для окружающей среды. Это рассуждение особенно применимо к рискам, связанным с ядерной сферой деятельности, поскольку в случае их претворения в жизнь они могут нанести ущерб нескольким поколениям жителей страны. Существовала прямая связь между геотермальным потенциалом участка земли, который являлся предметом обжалуемого информационного сообщения от агентства, и ядерными рисками проекта. Действительно, из руководства по безопасности постоянного захоронения радиоактивных отходов в глубоких геологических хранилищах, подготовленного службой по ядерной безопасности, следовало, что участки с геотермальным потенциалом не подходили для этой цели, поскольку могли стать местом для пробных бурений в геотермальных исследовательских целях после того, как о захоронении радиоактивных отходов забудут.
В настоящем деле ассоциации-заявительницы возбудили гражданские дела против агентства, требуя компенсации за ущерб, причиненный невыполнением агентством своей обязанности по информированию общественности. Хотя в суде первой инстанции жалобы ассоциаций-заявительниц были признаны неприемлемыми для рассмотрения по существу, в суде апелляционной инстанции жалобы пяти из них были признаны приемлемыми для рассмотрения по существу.
После состязательного процесса, в ходе которого пять ассоциаций-заявительниц имели эффективную возможность отстаивать свои жалобы, апелляционный суд пришел к выводу, что халатности не было допущено.
Апелляционный суд прежде всего указал, что агентство правильно сообщило, что результаты его работы были подтверждены всеми его международными партнерами, включая мнения службы по ядерной безопасности, института радиоактивной защиты и ядерной безопасности и национального оценочного комитета.
Апелляционный суд также счел, что расхождения во мнениях по обсуждаемым техническим вопросам было недостаточно для того, чтобы признать, что агентство проявило некомпетентность, небрежность или предвзятость применительно к высказанной им позиции, а факт появления перед началом углубленных исследований выводов в пользу создания центра глубинного геологического захоронения не мог считаться неправильным сам по себе.
Ассоциации-заявительницы имели возможность подать жалобу по вопросам права на решение апелляционного суда. Кассационный суд Франции постановил, что апелляционный суд надлежащим образом юридически обосновал свое решение.
На основании вышеизложенного Европейский Суд пришел к выводу, что пять из шести ассоциаций-заявительниц имели возможность подать в суды Франции жалобы таким образом, чтобы в ходе всестороннего состязательного судебного процесса им было обеспечено эффективное рассмотрение вопроса о соблюдении агентством предусмотренной законом обязанности информировать общественность об управлении утилизацией радиоактивных отходов, а также о содержании и качестве информации, предоставленной агентством в отношении геотермального потенциала участка в коммуне Буре (Bure). В действительности рассуждения апелляционного суда могли заслуживать критики. Европейский Суд отметил, что было бы лучше, если бы судьи апелляционного суда более подробно обосновали свой ответ на замечания ассоциаций-заявительниц относительно достоверности информации, изложенной в консолидированном отчете агентства от 21 июля 2009 г. в части, касавшейся низкого геотермального потенциала на рассматриваемом участке. Однако этого было недостаточно, чтобы поставить под сомнение вывод о том, что пять упомянутых ассоциаций-заявительниц имели доступ к средству правовой защиты, отвечавшему требованиям статьи 10 Конвенции.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу отсутствовало нарушение статьи 10 Конвенции в отношении пяти ассоциаций-заявительниц (принято единогласно).
Что касается ассоциации MIRABEL-LNE, тот факт, что ее иск был признан апелляционным судом неприемлемым для рассмотрения по существу, являлся нарушением пункта 1 статьи 6 Конвенции. Следовательно, отсутствовала необходимость рассматривать вопрос о том, являлись ли обстоятельства дела нарушением со стороны апелляционного суда также и статьи 10 Конвенции в ее процессуально-правовом аспекте.
КОМПЕНСАЦИЯ
В порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд присудил ассоциации-заявительнице MIRABEL-LNE 3 000 евро в качестве компенсации морального вреда.