Постановление ЕСПЧ от 09 июля 2021 года по делу "М.А. против Дании" (жалоба N 6697/18).
В 2018 году заявителю была оказана помощь в подготовке жалобы. Впоследствии жалоба была коммуницирована Дании.
По делу успешно рассмотрена жалоба на необоснованный установленный законом трехлетний период ожидания воссоединения семьи в отношении лиц, находящихся под дополнительной или временной защитой, не позволяющий проводить индивидуальную оценку обстоятельств дела. По делу имело место нарушение требований статьи 8 Конвенции.
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
Заявитель является гражданином Сирии, который уехал из этой страны в 2015 году в Данию, где ему был предоставлен "статус временной защиты" на протяжении одного года в соответствии с Законом об иностранцах (далее - Закон), при этом его вид на жительство впоследствии продлевался также на один год. Миграционная служба Дании не установила, что заявитель отвечал требованиям для получения особого "конвенционного статуса" или "статуса защиты", в соответствии с которым вид на жительство обычно выдавался на пять лет. После пяти месяцев проживания в Дании заявитель потребовал провести воссоединение со своей семьей, которая состояла из его жены и двух взрослых детей. Его ходатайство было отклонено, так как на протяжении последних трех лет заявитель не имел вида на жительство, как того требовал закон, и поскольку отсутствовали исключительные основания иным образом разрешить воссоединение семьи. Заявитель безуспешно обжаловал отказ в разрешении на воссоединение со своей супругой вплоть до Верховного суда Дании, который вынес решение в 2016 году.
В 2018 году, прожив в Дании чуть более двух лет и десяти месяцев, заявитель подал новое ходатайство о воссоединении семьи. После того как были представлены правильные документы, супруге заявителя было выдано разрешение и она въехала в страну.
ВОПРОСЫ ПРАВА
По поводу соблюдения статьи 8 Конвенции. Европейский Суд ранее не рассматривал вопросов о том, соответствовал ли требованиям статьи 8 Конвенции и, если да, то в какой степени, предусмотренный законом трехлетний срок ожидания для воссоединения семьи в отношении лиц, находящихся под дополнительной или временной защитой.
(а) Прецедентная практика относительно материально-правовых требований применительно к воссоединению семьи. В целом Европейский Суд выразил сомнение в том, что существовала позитивная обязанность государства-участника гарантировать воссоединение семьи, если имели место одно или несколько из следующих обстоятельств:
- семейная жизнь возникла в тот период времени, когда заинтересованные лица осознавали, что миграционный статус одного из них являлся таковым, что продолжение семейной жизни в принимающем государстве с самого начала было бы сомнительным;
- лицо, запрашивающее разрешение на воссоединение семьи, имело ограниченные связи с принимающим государством, что обычно подразумевалось, если это лицо находилось в стране короткий срок и незаконно;
- отсутствовали непреодолимые обстоятельства для семейного проживания в стране происхождения для лиц, запрашивающих разрешение на воссоединение;
- лицо, запрашивающее разрешение на воссоединение семьи (спонсор), не могло доказать, что оно обладает достаточным и постоянным доходом, который не является социальными пособиями, чтобы оплатить базовые расходы на содержание членов своей семьи.
Вместе с тем Европейский Суд был готов признать, что существовала позитивная обязанность, если имела место совокупность следующих обстоятельств:
- лицо, запрашивающее разрешение на воссоединение семьи, имело устойчивое положение в принимающем государстве или прочные связи с этой страной;
- семейная жизнь уже была создана, когда запрашивающее лицо достигло устойчивого положения в принимающем государстве;
- и запрашивающее лицо, и члены его семьи уже проживали в запрашивающем государстве на момент подачи ходатайства;
- в деле участвовали дети, поскольку их интересам придавалось особое значение;
- имели место непреодолимые или значимые препятствия для проживания семьей в государстве происхождения лица, запрашивающего воссоединение семьи.
(b) Пределы свободы усмотрения. Европейский Суд, принимая прецедентные решения по подобным вопросам, должен был рассмотреть пределы предоставленной государству свободы усмотрения. При этом учитывались несколько факторов.
(i) Конвенция и существующее прецедентное право. Существовало несколько доводов в пользу предоставления государствам широкой свободы усмотрения. Во-первых, статья 8 Конвенции не гарантирует абсолютные права. Когда речь идет о миграции, указанная норма не может рассматриваться как налагающая на государство общую обязанность уважать выбор семейной парой страны их совместного проживания или санкционировать воссоединение семьи в этой стране. Европейский Суд неоднократно признавал, что миграционный контроль является законной целью для вмешательства государства в право на уважение семейной жизни по смыслу статьи 8 Конвенции. То же самое применимо и к позитивным обязательствам. Во-вторых, Европейский Суд признал, что миграционный контроль служит общим интересам экономического благополучия страны и применительно к этому контролю государству обычно предоставляется широкая свобода усмотрения.
В то же время общая ситуация с насилием в конкретном государстве может быть настолько напряженной, чтобы оправдывать вывод о том, что любое лицо, возвращенное в государство, будет подвергаться риску жестокого обращения в нарушение требований статьи 3 Конвенции исключительно на основании своего присутствия в стране. Абсолютный характер гарантированного статьей 3 Конвенции права не предусматривает каких-либо исключений или оправданий, или уравновешивания интересов. Следовательно, увеличившийся поток мигрантов не может освободить государство от обязанностей, установленных указанным конвенционным положением. В принципе данный фактор также может ограничивать свободу усмотрения государств при определении справедливого баланса между противостоящими интересами воссоединения семьи и интересами миграционного контроля в соответствии со статьей 8 Конвенции, хотя в периоды массового притока беженцев и значительного ограничения ресурсов принимающие государства должны иметь возможность полагать, что к сфере их свободы усмотрения относится возможность предоставления предусмотренной статьей 3 Конвенции защиты бо льшему количеству лиц по сравнению с соблюдением предусмотренного статьей 8 Конвенции интереса на воссоединение семьи некоторых из таких лиц. Кроме того, соображения относительно согласующихся со статьей 8 Конвенции процессуальных требований для обработки ходатайств беженцев о воссоединении семьи должны равнозначно применяться и к лицам, находящимся под дополнительной защитой, включая лиц, в отношении которых существует риск применения обращения, противоречившего статье 3 Конвенции, вследствие общей ситуации в стране их происхождения и, если этот риск имел не временный, а, по-видимому, постоянный и длящийся характер.
(ii) Качество парламентской и судебной проверок. Европейский Суд неоднократно отмечал, что к его компетенции относится рассмотрение решений, принимаемых законодательными органами государств, а также он оценивал качество парламентской и судебной проверок необходимости принятия конкретной меры. Европейский Суд также указал, что Протокол N 15 к Конвенции, вносящий в нее изменения, включая усиленное внимание к принципу субсидиарности и доктрине свободы усмотрения, должен был вступить в силу 1 августа 2021 г.
(iii) Степень консенсуса на государственном, международном и европейском уровнях относительно применимости к настоящему делу. Европейский Суд не усмотрел каких-либо общих оснований на государственном, международном и европейском уровнях применительно к периоду ожидания на воссоединение семьи.
(iv) Вывод. Принимая во внимание вышеизложенное, Европейский Суд счел, что государствам-участникам следует предоставить широкую свободу усмотрения при принятии решения относительно того, применять ли период ожидания для воссоединения семьи, если запрос на воссоединение подан лицом, не имеющим статуса беженца, но пользующимся дополнительной защитой или, как в случае с заявителем, временной защитой.
Тем не менее свобода усмотрения, которой государства пользуются в этой области, не может быть безграничной и должна оцениваться в свете пропорциональности принятой меры. Хотя Европейский Суд не усмотрел причин оспаривать рациональность двухлетнего периода ожидания, лежащего в основе статьи 8 Директивы Совета Европейского союза 2003/86/ЕС "О праве на воссоединение семей" (три года считались допустимыми только в порядке исключения), если речь идет о периодах, превышающих указанный срок, то непреодолимые препятствия для осуществления семейной жизни в стране происхождения прогрессивно приобретают большее значение при оценке справедливого баланса интересов сторон. Хотя нельзя считать, что статья 8 Конвенции возлагает на власти государства общую обязанность санкционировать воссоединение семьи на своей территории, требования Конвенции должны быть применимыми на практике и эффективными, а не теоретическими и иллюзорными при их применении к конкретному делу.
Кроме того, упомянутая оценка справедливого баланса интересов сторон должна являться часть процесса принятия решения, который достаточным образом гарантирует гибкость, скорость и эффективность, необходимые для соблюдения предусмотренного статьей 8 Конвенции права заявителя на уважение семейной жизни.
(с) Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле. Ключевой вопрос заключался в том, обеспечили ли власти Дании, отказывая в сентябре 2016 года в удовлетворении ходатайства заявителя о воссоединении семьи вследствие необходимости соблюдения трехлетнего периода ожидания, справедливый баланс между противостоящими интересами отдельного лица и общества в целом. Интерес заявителя заключался в воссоединении со своей семьей так быстро, как это было возможно, в то время как власти Дании защищали свой интерес - осуществление контроля за миграцией как способ защиты общего интереса, то есть обеспечение экономического благополучия страны, а также способ гарантировать эффективную интеграцию находящихся под защитой лиц для сохранения сплоченности общества. Однако относительно последнего упомянутого момента следует помнить, что воссоединение семьи также может служить цели сохранения сплоченности общества и способствовать интеграции иностранцев в общество.
(i) Законодательная база и политические рамки. Европейский Суд не усмотрел причин оспорить проводимое законодательством Дании разграничение между, с одной стороны, лицами, находящимися под защитой вследствие индивидуальной угрозы, а именно имеющими статус беженца согласно Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе беженцев, и, с другой стороны, лицами, получившими защиту вследствие угрозы общего характера, так называемый статус временной защиты.
Европейский Суд также установил, что общие обоснования для правовых норм о статусе временной защиты базировались на необходимости контроля за миграцией населения, которая служила общим интересам экономического благополучия страны, а также необходимости обеспечения эффективной интеграции находящихся под защитой лиц с целью сохранения социального единства. Более того, при введении в действие в 2016 году трехлетнего срока ожидания для воссоединения семьи орган законодательной власти Дании не обладал возможностью получить, согласно существовавшей прецедентной практике, какое-либо четкое руководство относительно того, соответствовало ли такое законодательное ограничение статье 8 Конвенции и, если да, то в какой степени.
Однако период ожидания продолжительностью в три года, хотя и временный, по всем стандартам являлся длительным периодом отдельного проживания от семьи, когда оставшиеся вдали члены семьи проживали в стране, где имели место произвольные жестокие нападения и жестокое обращение с гражданским населением, и было признано наличие непреодолимых препятствий для воссоединения семьи в этой стране. Кроме того, фактический период разделения семьи неизбежно будет еще больше, чем заявленный период ожидания, и усугубит разрыв семейной жизни, а также, как в настоящем деле, уничтожит взаимную радость от совместного семейного проживания, что составляет суть жизни в браке. Члены семьи находятся в разлуке во время перелета, первых часов прибытия в принимающем государстве, пока миграционные власти рассматривают ходатайство о предоставлении убежища, а также в течение некоторого времени после трехлетнего периода ожидания (или, как в настоящем деле, в течение двух месяцев до этого периода), пока власти примут решение.
Несмотря на то что в Закон было внесено "положение о пересмотре", чтобы трехлетний период ожидания мог быть пересмотрен, самое позднее в течение 2017/18 парламентского года, по-видимому, резкое сокращение количества обращающихся за убежищем лиц в 2016 и 2017 годах не способствовало какому-либо пересмотру правила о трех годах ожидания.
(ii) Индивидуальная ситуация заявителя. Что касается особых обстоятельств лиц, затронутых данным делом, было очевидно, что заявитель и его супруга длительное время вели семейную жизнь, поскольку состояли в браке 25 лет. Заявитель бежал из Сирии вследствие произвольных жестоких нападений и жестокого обращения с гражданским населением. Заявитель оставил свою жену в Сирии, чтобы, по его словам, уберечь ее от тягот переезда, а также с надеждой, что она сможет присоединиться к нему в принимающем государстве, как только заявитель приобретет в этой стране устойчивый статус. Что касается степени связей с Данией, заявитель проживал в этой стране пять месяцев, когда подал в 2015 году ходатайство о воссоединении семьи, и один год и три месяца, когда это ходатайство было отклонено в сентябре 2016 года. Таким образом, в рассматриваемое время заявитель имел ограниченные связи с Данией, а его супруга вообще не имела связей с этой страной.
В своем решении об отказе в выдаче заявителю разрешения на воссоединение с супругой Верховный суд Дании учел применимые принципы статьи 8 Конвенции и соответствующую прецедентную практику по делам о воссоединении семьи. Верховный суд Дании также отметил, что в ряде других государств - участников Конвенции действовали аналогичные правила и что Европейский Суд еще не решил, в какой степени такие предусмотренные законом периоды ожидания соответствуют статье 8 Конвенции. Верховный суд Дании также принял во внимание подготовительные материалы к поправкам в законодательство, которыми был установлен трехлетний срок ожидания для воссоединения семьи, и отметил предысторию внесения этих поправок. Он согласился с тем, что супруги столкнулись с непреодолимыми препятствиями для совместного проживания в Сирии, но подчеркнул, что препятствия для ведения ими совместной семейной жизни имели временный характер. Заявитель мог вернуться в Сирию, когда общая ситуация в стране улучшилась бы. Если бы в течение трех лет со дня предоставления заявителю разрешения на проживание в Дании ситуация в Сирии не улучшилась, заявитель получил бы в обычном порядке право обращаться за разрешением на воссоединение с семьей. Если до истечения указанного трехлетнего срока возникли бы исключительные обстоятельства, заявитель получил бы разрешение на воссоединение с семьей.
Европейский Суд не мог не отметить, что после внесения изменений закон не позволял проводить индивидуальную оценку интереса в воссоединении семьи в свете конкретной ситуации заинтересованного лица, кроме крайне ограниченного перечня исключительных ситуаций. Также закон не предусматривал оценку ситуации в стране происхождения с целью определения реальных перспектив возвращения беженцев или препятствий для такого возвращения. Таким образом, для заявителя законодательная база и трехлетний период ожидания являлись строгими требованиями, в соответствии с которым заявитель пережил длительную разлуку с супругой, независимо от соображений целостности семьи в свете вероятного продолжения существования препятствий для семейной жизни. Нельзя сказать, что заявителю была предоставлена реальная возможность в соответствии с применимым законодательством провести индивидуальную оценку того, был ли более короткий период ожидания, чем три года, оправдан соображениями единства семьи.
(iii) Вывод. Принимая во внимание вышеизложенное, Европейский Суд не был убежден в том, несмотря на предоставленную властям Дании свободу усмотрения, что упомянутые власти установили справедливый баланс конкурирующих в настоящем деле интересов.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу имело место нарушение статьи 8 Конвенции (принято 16 голосами "за" при одном - "против").
Европейский Суд также постановил единогласно, что отсутствовала необходимость отдельно рассматривать жалобу заявителя на нарушение статьи 14 Конвенции, взятой во взаимосвязи со статьей 8 Конвенции.
КОМПЕНСАЦИЯ
В порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд присудил заявителю 10 000 евро в качестве компенсации морального вреда.