Постановление ЕСПЧ от 10 июля 2020 года по делу "Мюжеманганго (Mugemangango) против Бельгии" (жалоба N 310/15).
В 2015 году заявителю была оказана помощь в подготовке жалобы. Впоследствии жалоба была коммуницирована Бельгии.
По делу успешно рассмотрена жалоба на рассмотрение жалобы заявителя на результаты выборов, в которой он требовал пересмотра избирательных бюллетеней, которые были объявлены незаполненными, испорченными или спорными, и пересчета голосов органом, который не обеспечивал достаточные гарантии беспристрастности. По делу допущено нарушение требований статьи 1 Протокола N 3 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьи 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, рассмотренной во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
Согласно праву Бельгии органы законодательной власти (парламенты) сами имеют право проверять жалобы на какие-либо нарушения в ходе выборов, исключая, таким образом, юрисдикцию какого-либо внешнего суда или иного органа. Участвуя в выборах в Парламент Валлонии (Валлонский регион) в Бельгии в 2014 году, заявитель проиграл выборы, не набрав до нужного количества всего 14 голосов. Не требуя признать выборы недействительными и провести новые выборы, заявитель потребовал пересмотра избирательных бюллетеней, которые были объявлены незаполненными, испорченными или спорными (более 20 000 бюллетеней), и пересчета голосов, поданных в избирательном округе (провинции) заявителя. Хотя комитет по проверке полномочий Парламента Валлонии (далее - комитет по проверке полномочий) признал жалобу заявителя обоснованной и предложил осуществить пересчет голосов, Парламент Валлонии, на тот момент еще не сформированный, решил не следовать этому решению и одобрил полномочия всех избранных кандидатов. Заявитель обжаловал процедуру рассмотрения его жалобы.
ВОПРОСЫ ПРАВА
По поводу соблюдения статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции. Если нарушения при подсчете голосов или в оформлении избирательных документов могли оказать влияние на результат выборов, наличие справедливой процедуры пересчета голосов является важной гарантией справедливости и успеха всего процесса выборов. Концепция свободных выборов подвергается опасности, только если имеются доказательства процессуальных нарушений, способных нарушить право людей на свободу выражения мнения, и если жалобы на подобные нарушения не рассматриваются эффективно властями соответствующего государства. В связи с этим Европейский Суд должен был, во-первых, убедиться в том, были ли жалобы заявителя достаточно серьезными и подлежали ли они доказыванию, и, во-вторых, были ли эти жалобы эффективно рассмотрены.
(a) Были ли жалобы заявителя достаточно серьезными и подлежали ли они доказыванию. Комитет по проверке полномочий Парламента Валлонии установил, что в нескольких рассмотренных сценариях распределение мест в парламенте по избирательному округу заявителя изменилось бы, если бы незаполненные, испорченные или спорные бюллетени были в итоге посчитаны как действительные. Это изменение, вероятно, повлияло бы на распределение мест от других округов провинции. Это было подтверждено на заседании Парламента Валлонии. В любом случае нельзя исключать, что после требуемого заявителем пересчета голосов его бы объявили избранным в Парламент Валлонии. Следовательно, невозможно утверждать, что предполагаемые нарушения не поставили под сомнение достоверность результатов выборов.
Заявитель представил серьезную и подлежащую доказыванию жалобу, которая могла привести к изменению распределения мест в Парламенте Валлонии. Однако это необязательно означает, что Парламент Валлонии должен был удовлетворить требование заявителя о пересчете голосов.
Хотя пересчет голосов - важная гарантия применительно к справедливости процесса выборов, задачей Европейского Суда не являлось точное определение того, какие действия власти должны были бы выполнить. Задача Европейского Суда заключалась в проверке того, чтобы право заявителя участвовать в выборах являлось эффективным. Это подразумевало, что доводы заявителя, которые были достаточно серьезными и подлежали доказыванию, должны были быть эффективно рассмотрены в соответствии с изложенными ниже требованиями.
(b) Являлось ли рассмотрение доводов заявителя эффективным. Чтобы рассмотрение жалоб по вопросам, касающимся избирательных прав, было эффективным, процесс принятия решений по жалобам на результаты выборов должен сопровождаться надлежащими и достаточными гарантиями, обеспечивающими, в частности, исключение какого-либо произвола. Данные гарантии предназначены для того, чтобы обеспечить соблюдение принципа верховенства права в ходе рассмотрения споров, связанных с выборами, и, соответственно, целостность выборного процесса, чтобы была гарантирована законность статуса парламента и он, таким образом, мог действовать, не опасаясь критики в адрес своего состава. Речь шла о сохранении уверенности избирателей в работе парламента. В этом отношении указанные гарантии обеспечивали надлежащее функционирование эффективной политической демократии и представляли собой предварительный шаг к парламентской автономии.
Действительно, нормы, касавшиеся внутренней работы парламента, включая состав его органов, как аспект парламентской автономии в принципе относятся к сфере свободы усмотрения Договаривающихся Государств. Тем не менее предоставленная властям свобода усмотрения должна соответствовать концепции "эффективной политической демократии" и принципу "верховенства права", на которые ссылается Преамбула к Конвенции. Следовательно, парламентская автономия может реально осуществляться только в соответствии с принципом верховенства права.
Дело заявителя касалось послевыборного спора о результатах выборов, то есть законности и правомерности состава вновь избранного парламента. Этим настоящее дело отличается от споров, которые могут возникнуть после законного избрания члена парламента, то есть споров в отношении полноправного члена парламента на момент одобрения состава законодательного органа в соответствии с процедурой, предусмотренной правовой системой государства. В тот момент, когда комитет по проверке полномочий и пленарный состав Парламента Валлонии вынесли свое решение по жалобе заявителя, обе эти организации состояли из членов парламента, получивших свои места по результатам выборов, чью действительность оспаривал заявитель.
Кроме того, когда Парламент Валлонии решил отклонить жалобу, полномочия его членов еще не были одобрены и они не принесли присягу. Таким образом, парламент еще только должен был быть сформирован. Данный фактор следовало принимать во внимание, когда Европейский Суд определял значимость парламентской автономии, рассматривая соблюдение прав, гарантированных статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции.
Европейский Суд сосредоточился в своем рассмотрении на нижеследующих аспектах.
(i) Гарантии беспристрастности органа, принимающего решение. Статья 3 Протокола N 1 к Конвенции направлена на укрепление доверия жителей государства к парламенту, гарантируя его демократическую законность, и как таковые определенные требования также следуют из этой статьи применительно к беспристрастности органа, рассматривающего споры о выборах, и важности, которую в этом отношении могли иметь внешние проявления.
В контексте права на свободные выборы, предусмотренного статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции, требуемые гарантии беспристрастности необходимы для обеспечения того, чтобы решение принималось исключительно на фактических и правовых основаниях, а не по политическим мотивам. Рассмотрение жалобы на результаты выборов не должно быть площадкой для политической борьбы между различными партиями. В этой связи члены парламента не могут быть по определению "политически нейтральными". Следовательно, в такой системе, которая существовала в Бельгии, когда парламент являлся единственным судьей в отношении споров об избрании его членов, особое внимание следовало уделить гарантиям беспристрастности, установленным законодательством Бельгии в отношении процедуры рассмотрения жалоб на результаты выборов.
Принимая во внимание стандарты, разработанные европейскими и международными органами и рекомендованные ими, возникает вопрос: предоставляла ли система, установленная правом Бельгии, как оно было применено в деле заявителя, достаточные гарантии беспристрастности?
Сначала жалоба заявителя была рассмотрена комитетом по проверке полномочий. В его состав входили семь человек, выбранных по жребию среди лиц, избранных в Парламент Валлонии. Комитет по проверке полномочий состоял исключительно из членов Парламента Валлонии и согласно закону не должен был представлять различные политические группы парламента. Два члена Парламента Валлонии, заседавшие в комитете по проверке полномочий, были избраны от того же избирательного округа, от которого баллотировался заявитель. В рассматриваемое время в Уставе Парламента Валлонии или ином нормативном акте отсутствовали положения об отводе от участия в рассмотрении жалобы соответствующих членов парламента, и в деле заявителя они добровольно отказались принимать участие в принятии решения по жалобе заявителя. Тем не менее из заключения комитета по проверке полномочий следовало, что указанные члены Парламента Валлонии все же присутствовали на заседании при рассмотрении жалобы заявителя и голосовали по вопросу передачи окончательного заключения, которое включало мнение членов комитета по существу дела, на пленарное заседание Парламента Валлонии. В любом случае заключение комитета по проверке полномочий затем было передано на пленарное заседание Парламента Валлонии, который не согласился с выводами данного комитета.
Члены Парламента Валлонии (и одновременно члены комитета по проверке полномочий), которые являлись прямыми оппонентами заявителя, также участвовали в голосовании и на пленарном заседании Парламента Валлонии. Следовательно, решение было принято органом, в который входили члены Парламента Валлонии, сам факт избрания которых был бы поставлен под сомнение, если бы жалоба заявителя была признана обоснованной, и чьи интересы прямо противоречили интересам заявителя. Решение по жалобе заявителя было принято простым большинством голосов. Правила подобного голосования позволяли предполагаемому большинству участников изложить свою точку зрения на проблему, даже если голоса при решении делились почти поровну (то есть меньшинство являлось значительным). Таким образом, вопреки рекомендациям Венецианской комиссии, правило принятия на голосовании решения простым большинством голосов было применено без изменений с учетом особенностей настоящего дела, и не смогло защитить заявителя, кандидата от политической партии, не представленной в Парламенте Валлонии до выборов 25 мая 2014 г., от предвзятого решения.
Следовательно, жалоба заявителя была рассмотрена органом, который не обеспечивал достаточные гарантии беспристрастности.
(ii) Предоставленная принимающему решение органу свобода усмотрения. Предоставленная органу, принимающему решение по связанным с выборами вопросам, свобода усмотрения не может быть чрезмерной, она должна быть ограничена, с достаточной степенью ясности, положениями внутригосударственного законодательства. Применимые нормы права должны быть четко сформулированными и точными.
В деле заявителя эти требования соблюдены не были. Законодательство Бельгии не предусматривало в соответствующий период процедуру рассмотрения таких жалоб, как поданная заявителем, и наделяло Парламент Валлонии исключительными полномочиями по рассмотрению вопросов о действительности избирательного процесса и о любых сомнениях относительно полномочий членов парламента. Критерии, которые Парламент Валлонии мог использовать при разрешении таких жалоб, не были изложены достаточно ясно в применимом праве Бельгии. Кроме того, законодательство Бельгии не уточняло последствия удовлетворения жалобы, аналогичной жалобе заявителя: в данном конкретном случае не уточнялись обстоятельства, при которых голоса должны были быть пересчитаны или выборы объявлены недействительными.
(iii) Гарантии вынесения справедливого, объективного и обоснованного решения. Процедура в сфере споров по связанным с выборами вопросам должна гарантировать справедливые, объективные и достаточно обоснованные решения. В частности, податели жалобы должны иметь возможность изложить свою точку зрения и представить любые доводы, которые они считают относящимися к защите их интересов, в письменном виде или, если это уместно, на устных слушаниях. Таким образом соблюдается право подающих жалобу лиц на состязательный процесс. Кроме того, из публичного оглашения обоснований того или иного решения со стороны компетентного органа должно быть понятно, что доводы заявителей были надлежащим образом рассмотрены и на них даны соответствующие ответы.
В деле заявителя ни Конституция Бельгии, ни законодательство Бельгии, ни Устав Парламента Валлонии, действовавшие в соответствующий период, не содержали обязанности обеспечить указанные выше гарантии в ходе процедуры проверки полномочий. Однако на практике заявителю были обеспечены некоторые процессуальные гарантии при рассмотрении его жалобы комитетом по проверке полномочий. И заявитель, и его адвокат выступили на публичном заседании, а комитет по проверке полномочий привел основания для своих решений. В решении Парламента Валлонии также были указаны его основания, и заявитель был о них уведомлен.
Тем не менее предоставленные заявителю процессуальные гарантии не являлись достаточными. В отсутствие процедуры, предусмотренной в применимых правовых инструментах, указанные гарантии были результатом ad hoc дискреционных решений комитета по проверке полномочий и решений пленарного состава Парламента Валлонии. Действительно, Парламент Валлонии вынес мотивированное решение. Однако он не объяснил, почему он решил не следовать выводам комитета по проверке полномочий, даже притом что комитет по проверке полномочий полагал, ссылаясь на те же основания, которые привел в своем решении Парламент Валлонии, что жалоба заявителя была приемлемой для рассмотрения по существу и обоснованной и что бюллетени от избирательного округа заявителя следовало пересчитать.
Следовательно, жалоба заявителя была рассмотрена органом, который не обеспечивал требуемых гарантий своей беспристрастности и чья свобода усмотрения не была определена достаточно ясно в законодательстве Бельгии. Предоставленные заявителю в ходе разбирательства процессуальные гарантии также не являлись достаточными, поскольку были предоставлены на дискреционной основе. Жалобы заявителя не были рассмотрены в рамках процедуры, предусматривающей надлежащие и достаточные гарантии защиты от произвола и обеспечивающей эффективное рассмотрение в соответствии с требованиями статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу было допущено нарушение требований статьи 1 Протокола N 3 к Конвенции (принято единогласно).
По поводу соблюдения статьи 13 Конвенции, рассмотренной во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции. Согласно действовавшей в Бельгии системе не существовало иного средства правовой защиты, в суде или другом органе государственной власти, в связи с решением Парламента Валлонии. Фактически законодательство Бельгии предоставляло Парламенту Валлонии исключительные полномочия принимать решения относительно действительности выборов в члены Парламента Валлонии. В соответствии с действовавшими нормами суды Бельгии не обладали юрисдикцией по рассмотрению послевыборных споров.
Рассматривая жалобу на нарушение статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции, Европейский Суд пришел к выводу, что процедура подачи жалоб в Парламент Валлонии не обеспечивала надлежащих и достаточных гарантий, обеспечивавших эффективное рассмотрение жалоб заявителя. Следовательно, в отсутствие таких гарантий средство правовой защиты также не могло считаться "эффективным" по смыслу статьи 13 Конвенции.
"Государственный орган", указанный в статье 13 Конвенции, необязательно должен являться судом в строгом смысле этого слова. Принимая во внимание принцип субсидиарности и многообразие избирательных систем, существующих в государствах Европы, в задачу Европейского Суда не входит определение того, какой вид правовой защиты должен был быть предоставлен для соблюдения требований Конвенции. Данный вопрос, тесно связанный с принципом разделения властей, относится к сфере свободы усмотрения Договаривающихся Государств, предоставленной им в вопросе организации своих избирательных систем. Судебное или судебного типа средство правовой защиты, либо в первой инстанции, либо после решения внесудебного органа, в принципе должно быть таковым, чтобы соответствовать требованиям статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу было допущено нарушение требований статьи 13 Конвенции, рассмотренной во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции (принято единогласно).
КОМПЕНСАЦИЯ
В порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд присудил заявителю 2 000 евро в качестве компенсации морального вреда, требование о компенсации материального ущерба было отклонено.