Постанова ЄСПЛ від 17 жовтня 2019 року по справі "Полях та інші (Polyakh and Others) проти України" (заява N 58812/15).
У 2015 році заявникам було надано допомогу в підготовці заяви. Згодом заява була комунікувати Україні.
У справі успішно розглянута заява на звільнення заявників з державної цивільної служби, винесення щодо них заборони займати посади на державній цивільній службі, внесення імен заявників в публічно доступна люстраційний список, відсутність ефективного засобу правового захисту. У справі допущено порушення вимог пункту 1 статті 6, статті 8 Конвенції про захист прав людини і основних свобод.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Після зміни влади, що послідувала за Евромайданом на початку 2014 року, був прийнятий Закон "Про очищення влади" (також відомий як Закон про люстрацію), який стосувався посадових осіб і державних цивільних службовців, які працювали або при В.Ф. Януковичі (2010 - 2012 роки), або при комуністичному режимі (до 1991 року).
Заявники тривалий час займали посади на державній цивільній службі. У жовтні 2014 року на підставі Закону "Про очищення влади" їх усіх звільнили з роботи і винесли щодо них заборона займати посади на державній цивільній службі протягом 10 років, а імена заявників були внесені в публічно доступна люстраційний список.
Заявники подали скарги до адміністративних судів, які передали питання про конституційність люстраційного закону до Конституційного суду України, де він ще знаходиться на розгляді.
ПИТАННЯ ПРАВА
З приводу дотримання статті 8 Конвенції. (1) Щодо прийнятності скарги. (A) Застосування. Хоча причини застосування до заявників Закону "Про очищення влади" не мали відношення до приватного життя заявників, сукупність застосованих заходів мала для них вельми серйозні наслідки (див. Рішення Великої палати Європейського Суду у справі "Денисов проти України" (Denisov v. Ukraine) від 25 вересня 2018 р скарга N 76639/11 (Прецеденти Європейського Суду з прав людини. Спеціальний випуск. 2018. N 11)) щодо їх можливості встановлювати і розвивати відносини з іншими особами, а також для їх соціальної і професійної репутації, оскільки:
(I) заявники негайно втратили свої заробітки;
(Ii) їм заборонили займати посади на будь-якій державній цивільній службі, якій вони присвятили багато років;
(Iii) хоча було дуже ймовірно, що така міра накладе соціальний і професійний відбиток на заявників, з огляду на сформульовані в Законі "Про очищення влади" цілі, факт застосування до заявників розглянутих заходів практично негайно став відомий громадськості.
ПОСТАНОВА
Стаття 8 Конвенції може бути застосована до справи заявників (прийнято одноголосно).
(B) Перші троє заявників: вичерпання внутрішньодержавних засобів правового захисту та дотримання шестимісячного терміну для подачі скарги в Європейський Суд. Хоча скарги до адміністративних судів в сукупності з виробництвом в Конституційному суді, ініційованому адміністративними судами, в принципі були ефективним засобом правового захисту, на практиці ці процедури втратили свою ефективність щодо даних заявників у зв'язку з надмірним затягуванням процесу.
У той же час, оскільки Конституційний суд не діяв протягом аналізованого періоду, заявники і громадськість в цілому, ймовірно, могли вважати, що рішення суду могло бути винесено в будь-який момент. Більш того, Європейський Суд у складі одного судді раніше відмовляв у прийнятті до розгляду аналогічних скарг.
Отже, не можна вважати, що заявники знали або повинні були знати, що розглядається засіб правового захисту було неефективним, що означало б початок відліку шестимісячного терміну.
ПОСТАНОВА
Попереднє заперечення влади України підлягає відхиленню (прийнято одноголосно).
(C) Четвертий і п'ятий заявники: правило шестимісячного терміну для подачі скарги в Європейський Суд. Хоча вимоги заявників головним чином були засновані на доказах, пов'язаних з неконституційністю Закону "Про очищення влади", звернення в Конституційний суд не було єдиним способом правового захисту в цьому відношенні. Насправді (i) адміністративні суди України могли б тлумачити Закон "Про очищення влади" таким чином, який би відповідав розумінню заявниками Конституції, (ii) ті ж аргументи, пов'язані з Конституцією, могли б бути використані, і на них можна було б послатися як на докази, пов'язані з Конвенцією.
Отже, скарги в суди загальної юрисдикції в принципі не були ефективним засобом правового захисту, який прямував вичерпати. Відповідно, в цій справі заявники подали свої скарги протягом шести місяців з дати винесення остаточних рішень судами України.
ПОСТАНОВА
Попереднє заперечення влади України підлягає відхиленню (прийнято одноголосно).
(2) Істота скарги. Хоча принципи, розроблені в справах, які стосувалися люстрацій в посткомуністичних режимах, також могли бути застосовані в контексті сьогодення справи, проте необхідно належним чином враховувати специфіку правління колишнього президента В.Ф. Януковича.
(A) Законність оскаржуваного втручання. Передбачуваних / ретроспективность. Закон "Про очищення влади" містив список посад, до котрий обіймав які особам застосовувалися обмежувальні заходи відповідно до оскільки він розглядався закону. Неможливість передбачити при занятті перелічених посад, що такий нормативний акт буде прийнятий і тягне за собою застосування обмежувальних заходів, не ставив під сумнів законність втручання: відсутність ретроспективності як таке заборонено пунктом 1 статті 7 Конвенції тільки щодо кримінальних злочинів і покарань, але передбачені Законом "Про очищення влади ", не мали подібного характеру. Таким чином, той факт, що дії заявників були законними в розглядається час, був елементом, який слід було брати до уваги при оцінці необхідності втручання.
(B) Переслідувані цілі. Згідно з висновком Венеціанської комісії Закон "Про очищення влади" переслідував дві законні цілі: (i) захист суспільства від осіб, які внаслідок своєї поведінки в минулому могли становити загрозу для нового демократичного режиму, і (ii) очистити державні структури від осіб, які брали участь у великомасштабній корупції.
Однак на відміну від Венеціанської комісії Європейський Суд не може обмежитися in abstracto оцінкою.
Оскільки оскаржувані заходи були набагато ширше за меж і застосовувалися в контексті, відмінному від ситуацій, превалювали в Центральній і Східній Європі, Європейський Суд сумнівається в тому, переслідувалися чи в цій справі законні цілі:
- передбачувана загроза, яку представляв функціонуванню демократичних інститутів той факт, що велика кількість осіб піддавалося впливу заходів, передбачених Законом "Про очищення влади", не могла бути порівнянна з загрозою в разі співпраці з тоталітарними службами безпеки. На відміну від останніх заявники у цій справі займали посади в органах державної влади, заснованих на демократичних конституційних принципах (по крайней мере, в принципі);
- звільнення заявників, мабуть, грунтувалося на колективної відповідальності осіб, що надійшли на державну службу під час перебування при владі Президента В.Ф. Януковича, незалежно від виду виконуваних ними обов'язків і їх зв'язку з антидемократичними тенденціями і практиками, які мали місце в період, що відносився до обставин справи.
Сформована практика полягає в тому, що люстрація не може бути використана для покарання, розплати або помсти. Аналогічний підхід можна застосувати до оскаржуваним заходам, встановленим Законом "Про очищення влади".
Передбачувані цілі відновлення довіри до державних інституцій і захисту демократичного врядування, ймовірно, могли бути досягнуті шляхом прийняття менш жорстких заходів (наприклад, де це можливо, на підставі індивідуальної оцінки, звільнення заявників з їх посад і переведення їх на менш значимі посади).
Далекосяжний характер заходів, застосованих до заявників, в сукупності з вкрай обвинувальними формулюваннями, використаними в Законі "Про очищення влади" для опису цілей зазначеного закону, збільшували ймовірність того, що деякі з цих заходів могли бути обгрунтовані, як мінімум частково, помстою стосовно до осіб, пов'язаних з попередньою владою. Якби це було доведено, то замість мети захисту демократичного уряду, передбачені Законом "Про очищення влади" заходи могли розглядатися як підривають роботу цього самого уряду, сприяючи політизації цивільної служби, проблеми, з якою цей закон був покликаний боротися.
Крім того, відомості про застосування до заявників положень Закону "Про очищення влади" були опубліковані негайно.
(C) Необхідність прийняття оскаржуваних заходів в демократичному суспільстві. (I) Перші три заявника. Період президентства В.Ф. Януковича на Україні характеризувався низкою негативних змін щодо демократії, принципу верховенства права і прав людини, і його правління вважалося антидемократичним і було пов'язане з великомасштабної корупцією. Ряд міжнародних спостерігачів у своїх коментарях також вказував на ці проблеми.
Таким чином, заходи щодо зміни та реформування державної цивільної служби, включаючи заходи проти державних цивільних службовців, особисто асоціюються з зазначеними негативними змінами, в принципі були обґрунтованими. Хоча владі повинні бути надані межі розсуду в цьому відношенні, в даному випадку вони були порушені за нижченаведеними причин.
Можна вбачати недостатню узгодженість між заявленими цілями Закону "Про очищення влади", сформульованими з посиланнями на "презумпцію невинності" і "індивідуальну відповідальність", і принципами, які повинні були супроводжувати процес люстрації, з правилами (нормами), в дійсності викладеними в зазначеному законі . Законодавча схема не представлялася досить вузько сформульованої, щоб ставитися до передбачуваної "нагальній суспільній потребі". З огляду на, що Президент України, який підписав Закон "Про очищення влади", сам дев'ять місяців працював в уряді В.Ф. Януковича в якості міністра, складно зрозуміти, як мета відновлення віри народу в державну владу могла бути досягнута "люстрацією" державних службовців, які займали набагато нижчі посади.
Більш того, не було представлено переконливого пояснення того, чому однорічний період правління президента В.Ф. Януковича послужив ключовим критерієм для застосування заходів, передбачених Законом "Про очищення влади". Крім того, період з 1991 по 2010 рік був виключений зі сфери дії цього закону, хоча, за твердженнями влади України, Закон "Про очищення влади" був прийнятий у відповідь на всі негативні дії посткомуністичного режиму.
Оспорювані заходи застосовувалися не умовно або тимчасово, а на протязі 10 років, що спростовує аргумент про те, що надзвичайна ситуація в Донецькій і Луганській областях завадила владі України індивідуалізувати розглядаються заходи. Навіть якщо припустити, що певні кадрові перестановки були терміново необхідні, не було будь-яких вказівок на те, що ситуація залишалася б настільки нестабільний протягом відповідного періоду, що вона перешкодила б детального розгляду ситуації кожної посадової особи і, грунтуючись на такому розгляді, завадила б прийняттю первинних термінових заходів на більш пізньому етапі.
Оскільки передбачені Законом "Про очищення влади" заходи, застосовані до заявників, мали вкрай обмежувальний характер і були дуже розпливчасто сформульовані, було необхідно привести вкрай переконливі доводи, щоб довести, що ці заходи могли бути застосовані без індивідуальної оцінки особистої поведінки конкретних осіб, шляхом простого припущення про те, що займають ту чи іншу посаду особи досить продемонстрували, що вони не проявляли лояльність до демократичних принципів держави або що вони були причетні до оррупціі.
Однак жодного разу не стверджувалося, що заявники були причетні до якихось особливих дій, які підривали б демократичні засади, принцип верховенства права, державну безпеку, захист або права людини. Заявників звільнили тільки тому, що вони займали щодо високі посади на цивільній службі при президенті В.Ф. Януковичі. Наступні твердження про неправомірне поведінці з боку третього заявника не змінили цього факту. З точки зору Європейського Суду, державні цивільні службовці, які будують кар'єру, не повинні піддаватися таким жорстоким обмежувальних заходів тільки на тій підставі, що вони продовжували займати свої посади після обрання нового глави держави.
Більш того, не було представлено даних про те, що заявників "призначили" на державну службу і що під час правління В.Ф. Януковича їхня кар'єра розвивалася б якось особливо успішно. Жоден із заявників, мабуть, не брав участі в будь-яких незаконних діях уряду В.Ф. Януковича. Хоча щодо третього заявника була проведена відповідна внутрішня перевірка, її результати були сформульовані в дуже розпливчастих виразах, і вона не була розглянута незалежним органом. У будь-якому випадку дана перевірка була проведена після звільнення третього заявника і тому не мала до його звільнення ніякого відношення.
Інформація про звільнення заявників стала доступною громадськості до того, як вони змогли звернутися за переглядом відповідного рішення. Навіть ex post facto засіб правового захисту, доступне заявникам, подіяло зі значною затримкою (на даний момент виробництво триває вже майже половину терміну десятирічного відсторонення заявників від служби).
(Ii) Четвертий заявник (пізніше заповнення декларації). Четвертий заявник зазнав тим же заходам, оскільки він подав Люстраційний декларацію на чотири дні пізніше. Однак підсумок для нього, ймовірно, був би тим же самим (оскільки він займав свою посаду з 2010 по 2014 рік). В цьому відношенні викладені вище міркування також відносяться і до нього. В даний час, навіть якщо припустити, що для застосування до нього розглянутих заходів не було інших підстав, крім чотириденного запізнення з подачею декларації, ці заходи виглядали непропорційними в порівнянні з незначним характером помилки заявника.
По-перше, ситуація заявника була типовою: він хворів, коли закінчився термін подачі декларації, і він подав її на наступний день після виписки з лікарні. Чи не стверджувалося, що це могло б викликати будь-які проблеми в контексті всього процесу перевірки.
По-друге, суттю даної декларації була заява посадової особи про те, що описані в Законі "Про очищення влади" заходи або застосовувалися чи ні. Єдина підстава для застосування до четвертого заявнику Закону "Про очищення влади" полягало в роботі заявника на посаді, яку він займав з 2010 по 2014 рік, що було добре відомо роботодавцю, якому подавалася декларація. Отже, обов'язок подавати декларацію в цій справі не була спрямована на виявлення будь-яких потенційно прихованих фактів, таких як таємні змови зі службами безпеки колишніх тоталітарних режимів.
(Iii) П'ятий заявник (до 1991 року). Оскаржувані заходи по "люстрації" були здійснені і застосовані майже через 23 роки після переходу України від тоталітарного комуністичного режиму до демократії в 1991 році. За відсутності будь-яких індивідуальних правопорушень застосування даних серйозних обмежувальних заходів після такого тривалого періоду бездіяльності вимагало дуже серйозних обґрунтувань, що не були надані.
Дійсно, заявник був місцевим посадовою особою в сфері сільського господарства, і не було представлено даних про те, що його діяльність в Комуністичної партії асоціювалася б із зловживаннями прав людини або особливими антидемократичними діями таким чином, щоб він міг становити загрозу новоствореному демократичного режиму. Відповідно, цей випадку особливо явно простежувалася непропорційність люстраційної заходи.
ПОСТАНОВА
У справі було допущено порушення вимог статті 8 Конвенції щодо всіх заявників (прийнято одноголосно).
КОМПЕНСАЦІЯ
В порядку застосування статті 41 Конвенції. Європейський Суд присудив кожному із заявників по 5 000 євро в якості компенсації моральної шкоди, вимога про компенсацію матеріальних збитків було відхилено, враховуючи, що відповідні процедури могли бути відновлені.
Європейський Суд також одноголосно ухвалив, що в цій справі було допущено порушення вимог пункту 1 статті 6 Конвенції (цивільно-правовий аспект, кримінально-правовий аспект непридатний) щодо перших трьох заявників у зв'язку з тривалістю провадження у справі.